本应成为固定源环境管理制度的核心，但因形式大于实质，最后只成为一张纸。排污许可证制度在我国已经实行了20多年，为何至今仍在蹒跚起步？中国环境科学研究院副院长柴发合在接受《经济参考报》专访时提出，当务之急，我们要从国家层面上把排污许可证制度做一个很好的梳理和研究，结合国外先进经验，真正建立起现代排污许可证制度。

　　排污许可证制度应是核心制度

　　《经济参考报》：什么是排污许可证制度？
　　柴发合：排污许可证制度实际是一种环境管理制度。对于排污者，排污许可证是法定的许可程序，排污者就可以按照规定依法排污，同时排污许可证也是执法监督的一个基本依据。排污按许可证排污，执法按许可证执法。所以这个制度实际上应叫做排污许可制度。
　　《经济参考报》：在环境管理中，排污许可证制度有怎样的意义？
　　柴发合：在国外，排污许可证制度是对固定源管理的最主要管理手段。排污许可证制度将固定污染源所应遵循的所有要求明确化、细致化，具体到每个排污单位，规定了排污申报、排放标准、监测方案、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等内容。
　　它首先使固定源排放的监管和守法有了基础。排污企业如何排污，许可证有详细规定。企业可以围绕排污许可证建立一套自己的环境管理制度。对于管理者，这也是执法和监管的依据。其次，排污许可证还是一个可以向社会公开的排污信息证书。
　　我认为对于固定污染源的管理，排污许可证制度是一个非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精细化。制度建立起来后，我国对于固定源的排放特别是对工业污染的防治会向前迈一大步。
　　《经济参考报》：如何理解我国的环境制度应该把许可证制度作为核心制度来建立？
　　柴发合：我国现在主要有环境保护8项管理制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度和环境保护目标责任制等。我认为这些制度均可纳入到许可证制度的管理过程中，由此构成以排污许可证为核心的制度体系。
　　最理想状态就是从企业出生直到最后消亡，整个过程中处在一种不同阶段的被许可状态。目前来讲其他环境制度都不具备这个特点。

　　现有排污许可证实践流于形式

　　《经济参考报》：记者了解到，早在20世纪80年代中期，我国就已开始对排污许可证管理制度的探索，国内多个省市也建立了排污许可证制度。您如何评价这些实践探索？
　　柴发合：排污许可证制度在我国多个地方都在实施，但总的来说是形式大于内容，操作过于简单化，不够精细。
　　我们并没有把排污许可证制度当作一个真正的核心制度来建立和执行，很多制度是重叠的。从理性的状态看，首先环境影响评价制度就可作为排污许可证制度前期的最初级许可，但现在环评验收完与之后的排污管理关系不大，相互脱节。而且我们对于现存污染源的监控和对新源的环境影响评价，往往由不同的部门管理，相互间没有很好的衔接。我认为排污许可证能够作为项目终身的排污身份证，环境影响评价制度可作为许可的前期工作，而不是说等做完环评后再建立一套许可证制度。
　　《经济参考报》：2003年原国家环保总局就启动了《排污许可证管理条例》立法工作，但在2009年推出征求意见稿之后却戛然而止。您认为该条例迟迟未能出台的原因是什么？
　　柴发合：第一个原因就是之前的草案把所有不同的介质如水、大气和固废都搀和到一起。许可证制度关键在于精细化管理，水和气是截然不同的两种环境介质。如果你把所有的介质都弄一块儿，没有操作细节，就成了大杂烩，制度就很容易变成形式主义。这也搞得大家很含糊，不知道这个许可证制度到底是要弄什么。在国外，大气的许可证和水的许可证完全是分开的。国际上的趋势就是纵向的按介质管理，而我们则是横向的综合性管理。
　　其次，个别产业界也在反对。他们认为本身环境许可的事项就很多了，再弄个排污许可证又给企业套上了一个枷锁。
　　之所以如此，就是因为我们没有建立起以许可证为核心的管理制度。许可证制度使得很多重叠管理可以简化或取消，实际是给企业减轻了负担而不是多了一层要求。而且排污许可证实际上是对环保权力的一种法律限制，减少了自由裁定权，也可避免很多人为因素。
　　对此，我们在许可证设计方面需再下一些力气，结合国外的经验和我国实际情况，建立现代排污许可证制度，真正让其发挥应有作用。

　　制度框架设计是关键

　　《经济参考报》：国外有什么先进经验可供我们借鉴？
　　柴发合：欧美很多国家实行了排污许可证制度，从制度的建立和利用上来看，美国是最成功的。美国的排污许可证是所有固定源管理的最基本手段，排污许可证分成两个阶段，一是叫建设许可证，就相当于咱们的环评，然后是运行许可证。他们的排污许可证是一本非常厚的书，不是像咱们只是一张纸，对于企业或者设施环境行为和排放行为规定的非常细。此外，美国的排污许可证包括普通许可证和可交易的许可证。普通许可证是规范排放，而可交易的排污许可证，主要对电力行业的二氧化硫和氮氧化物进行控制，可以进行排污交易，运用市场机制来解决污染问题。我感觉这些经验非常值得借鉴。
　　《经济参考报》：对于我国排污许可证制度的建立和实施，您有怎样的建议？
　　柴发合：首先，要从国家层面对排污许可证制度进行梳理，系统研究现在排污许可证制度执行的现状，找出问题和不足。通过许可证把环境像资源一样精细化管理起来，从前期到中间再到末端、企业产生到成长再到消亡，进行生命周期管理。做好制度的框架设计很关键，要抓好两件事：一是要研究针对固定源建立以许可证为核心的体系以及许可证的详细设计，不要等到条例出台以后才去做这事儿。二是要推动不同介质分开，体现精细化管理，管好、管严、管出成效应是我们努力的方向。
　　其次，要改变观念。实现条理化管理，许可证是一个很好的切入点和环境管理主线。政府部门需要从公共产品和环境质量的高度去认识制度的重要性，坚定信心去推这项制度；环保部门要做好积极准备，一是技术准备，二是从思想上真正把排污许可证作为环境管理的核心制度来建立；企业层面要提高认知度，许可证制度绝对不是再给企业增加枷锁，而是企业守法排污的法律证据。
　　最后，对于许可证制度的执行，各级权限要清楚。国家主要负责制定规则，省一级则监督执行，许可的执行应该在市一级，体现权利和义务的统一。如果责权不清，就很容易乱。我认为有必要建立单独的排污许可证管理部门，包括监督管理和统筹协调都要有专门机构。
　　从具体实践看，建议先实行试点示范，鼓励一些地方按照现代许可证制度先管起来。这既是对原来流于形式的制度的修正，也是制度创新。同时也要思考如何合理面对我国现在机制上的障碍，实现制度之间的配合。