赵乃育/绘

    连日来，50多岁的韦定贤开始不断走村串户，征缴新型农村社会养老保险相关费用。作为广西大化瑶族自治县百马乡科优村办理新型农村社会养老保险的经办人员，每月微薄的补贴让他深感吃力。
　　不仅是韦定贤，近年来，我国多地新型农村社会养老保险的基层经办人员都正面临这一困局，提前8年全面铺开的新型农村社会养老保险制度实施后，与之配套的基层经办力量“跛脚”，正成为当前较突出的问题之一。
　　专家指出，我国新型农村社会养老保险关系数亿农民，但这一制度的基层经办人员力量不足、待遇过低、流动性过大等现象较为突出，对新农保的统计管理、基金安全和长远发展构成一定挑战。

　　微薄待遇留不住基层经办员

　　截至2012年底，我国参加新型农村社会养老保险人数达4.6亿人，参保对象分布在2800多个县级行政区、约4万个乡镇、近59万个行政村里。

　　《经济参考报》记者在黑龙江、河北和广西等地采访了解到，配套的基层经办机构尚未完善，使得县、乡两级经办人员任务较为繁重，农村几乎完全靠村委会干部“协办”，基层经办工作困难重重。
　　大化瑶族自治县位于广西西北部石漠化山区，当地百马乡科优村共有1300多人，分散在7个屯里。“最远的屯需走2小时山路，一些村民不会写字，帮他们登记、复印材料、缴费等，办完参保程序，村委会干部鞋底都磨掉一层。”村党支部书记韦定贤说。
　　黑龙江省安达市机关事业社会保险管理局局长张茂生说，安达市各乡镇共有新农保经办人员117人，辐射748个屯，有的村七八个自然屯，一个人就得照顾到七八个自然屯，村上的劳动助理从事新农保工作，还“兼职”着计生、民生、新农合、就业等，只要是劳动口的事，都得去做，什么活着急便干什么活。
　　数据显示，我国20%的县(市、区、旗)没有专门经办农保的机构，30%的乡镇没有农保工作平台；对于办理新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险而言，全国县级经办人员与服务对象的比例达1：19600；乡镇一级为1：14342，村级协办员服务量是1：1470。
　　待遇微薄正让一些农村经办人员积极性全无。河北省永年县界河店乡副乡长李卫红说，界河店乡有15名协办员负责新农保的征缴、信息统计等工作，其中4人是普通群众、1人是教师，10人是村干部，他们都是靠感情工作，“无偿奉献”。
　　韦定贤说，在大化瑶族自治县百马乡，当地按每名参保人员补贴0.5元标准作为村干津贴，4名村干每年共650元左右，每人每月补贴仅13元左右，如果不是乡政府下了“行政命令”，很少有村干部愿做这项工作。　
　　由于待遇微薄，致使乡镇经办人员流失现象普遍。黑龙江省肇州县永乐镇共2.3万人，共12名新农保协理员，都是县里统一招聘的大学生公益性岗位，“他们每年几乎人人都报考公务员，考上就离开。”永乐镇劳动保障所所长班玉志说。
　　记者了解到，我国新农保收缴保费、发放养老金、参保人员权益记录等业务，借助社会公益性岗位聘用人员和村级协办员，实行手工操作，绝大多数行政村没有搭建信息网络，有2000多个乡镇没有银行网点，多数县(市、区、旗)没有业务档案管理场所，县乡两级聘用人员工资水平为当地最低工资标准，队伍不稳定，直接影响了政策的落实和管理服务的质量。
　　中国社会保险学会一名专家称，新型农村社会养老保险是针对个人的，经办能力提高只能依靠政府增加投入，经办工作靠“5+2”“白加黑”，干一阵子可以，干一辈子不行。

　　受制经办力量薄弱制约新农保

　　多名基层工作人员称，目前新型农村社会养老保险制度实施过程中凸显出的不良现象，应加以遏制，否则将影响这一新制度长远发展，甚至降低群众对制度的信任度和接纳度，进而对这一制度长远发展形成挑战。

　　首当其冲的便是以行政命令代替“激励机制”模式，正不断影响新政策在基层群众中的接纳度。黑龙江、河北和广西多名基层干部说，许多村委会干部丧失积极性，甚至当面抵触，一些村委会干部向群众解释政策时，不愿花费时间，蜻蜓点水地过，一些群众缴费时对政策并未完全理解，村委会干部对群众缴费的相关困难也不愿过多询问，只是单纯地要求群众缴费，一定程度上影响了新政策在基层群众中的接纳度。
　　不仅如此，新型农村社会养老保险制度在基层的经办人员流动性大、培训少、素质低，对基金安全等方面也构成隐患。
　　黑龙江省肇州县农村养老保险事业管理局局长孔令伟说，新型农村社会养老保险制度的覆盖有着“点多、线长、面广”等特点，一个人16岁参保，80岁死亡，这一制度需60多年经办，需政策性强、素质高且懂电脑的年轻人从事经办工作，但目前经办人员的流动性如此之强，很容易带来统计数据失真、基金安全等多方面风险。
　　一些农村代办员大多从本地村庄选出，业务参差不齐，由于没有进行培训、没有明确的管理制度，无法对其进行管理约束。河北省邯郸市农保处处长靖风娥说：“基层协办员无法管理，一旦不正常履职，在填报申请表、上报死亡数字等方面做手脚，将直接影响基金安全。”
　　西南财经大学保险与社会保障研究中心主任林义说，基层社会养老保险管理服务平台建设和能力不足的问题，已构成覆盖新型农村社会养老保险建设的一项关键性难题，将严重制约和影响新型农村社会养老保险制度的顺利推进和社会养老保险目标的实现程度。
　　首都经贸大学社会保障研究中心主任吕学静说，新型农村社会养老保险制度是一项新制度，长远发展必须将经办机构、缴费机制、激励政策等配套政策都进行完善，国家支付大额财政实施这一新保障制度，如果基层经办力量整体投入不足，便会因服务质量低下使实施效果大打折扣，对新制度长远发展形成影响。

　　探索政府购买服务方式

　　“我国要适应新型农村社会养老保险制度的发展需求，应加强与之配套的基层经办力量的建设，避免因小投入不足导致大制度受阻现象的发生。”吕学静说。

　　专家表示，对于新型农村社会养老保险的县级、乡镇经办力量而言，当前增加相关编制、提高经办人员待遇已迫在眉睫；对于村级经办力量而言建议固定相应的村委会干部进行负责，由政府购买服务的方式实施管理，将整个过程中登记、缴费、资金发放等全部交由服务人员管理。
　　林义说，通过政府购买服务的方式，无疑是一大较好的探索，既可避免因经办力量的发展导致行政机构臃肿现象的发生，又能使得相关惠民利民政策得到良好实施。
　　“我们还可尝试打造基层服务平台。”林义说，在我国农村，养老、医疗、救助等各方面所需的经办人员较多，且人员培训完全无法跟上步伐，建议将这些基层服务力量进行整合，打造基层服务平台，以补充各项事业需要的经办力量，也有利于避免行政人员臃肿现象。
　　不少业内人士指出，另一大值得重视的建议是，在我国不少农村，应尽早实现村一级养老金收缴发放工作的电子化和信息化，对于节省行政成本、便民、利民等方面都有着较大作用。
　　专家称，推动银行代扣代缴参保费是一大趋势，但金融机构需达到一定覆盖人群才设网点，我国部分农村探索出新方式：许多村的人口集中处都有小卖部或副食品店，建议为这些店铺提供一些pose机，进行缴费或取款的代办业务，并在手续费方面予以优惠，这一方式既可方便群众，让群众足不出村便可缴费或取款，又能避免金融网点过多导致的资源浪费。

　　返乡农民工转新农保被拒

　　专家建议统一管理各险种统筹资金

　　连续多次，55岁的农民陈世元试图将自己外出务工时缴纳的城镇职工基本养老保险，转入老家新型农村社会养老保险账户中时，都因政策空白而被拒绝。
　　不仅是陈世元，当前新型农村社会养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度无法衔接，正让越来越多的农村群众尤其是返乡农民工陷入困境。
　　专家称，返乡农民工是一个巨大的群体，涉及面非常广，当前应尽快出台两大险种之间衔接困难的解决之策，以稳固基层群众对我国各项养老保险政策的信心。

　　返乡农民工遇两大险种接续难题

　　自本世纪初，随着我国务工人员保障制度的逐渐完善，许多外出务工人员都已缴纳城镇职工基本养老保险。然而，随着沿海生活成本上涨，越来越多外出务工人员开始返乡创业，但他们缴纳的城镇职工基本养老保险，却无法转移进入新型农村社会养老保险账户中。

　　陈世元家住广西壮族自治区东兰县百豪村，2008年底他来到广东省东莞市一家制衣厂务工，每月工资约1500元，个人缴纳的城镇职工基本养老保险约120元，工作3年后，恰逢老家正推广新型农村社会养老保险制度，陈世元返乡后却因政策空白而无法转走这笔4000多元的城镇职工基本养老保险。
　　“我们一起在外务工的圈子里，5、6名打工仔都发现了这一问题，我们返乡了，也不可能总来回从老家至东莞跑，这需要路费；但不跑呢，这些养老保险没法转回老家，损失更大，我们实在没有办法了。”陈世元说。
　　广西东兰县人力资源和社会保障局方面告诉《经济参考报》记者，近年来到县级人社部门询问这一问题的务工人员越来越多，而在乡镇劳动保障部门咨询的人员更多，除了外出务工人员外，在部队服役的人员也面临这一困局。
　　不仅如此，一些已缴纳新农保的青年务工人员，进入企业务工也发现无法购买城镇职工基本养老保险。黑龙江省安达市万宝山镇爱国村村主任张明说，爱国村40多位村民参加新型农村社会养老保险后，到外地企业务工时，希望缴纳城镇职工基本养老保险，而工作单位给他们缴纳相关费用时，输入身份证号却发现已缴纳新农保，无法参加城镇职工基本养老保险，这两项养老保险制度无法接续让这些外出务工人员深感困扰。
　　黑龙江省肇州县农村养老保险事业管理局局长孔令伟说，从城镇职工基本养老保险中转出，可就地封存或退保；如果退保，个人缴费加上衍生的利息，补贴就直接退回给财政专户里，如果就地封存，到退休时，必须退出其中一项，不少返乡农民工陷入两大制度无法衔接困境，很多年轻人想以后参加职工养老保险，现在新农保也不参加了。
　　数据显示，我国外出务工农民工已达1.63亿人。

　　须确保各类主体权益

　　专家提出，新型农村社会养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度覆盖人群不同，相互之间缺乏明确的转换办法，参保人身份一旦发生变化，只能重新参加新的险种，造成重复参保问题，根据国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果公告》，至2011年底，全国有2.24万人重复参保。

　　黑龙江省人力资源和社会保障厅农村社会保险处副处长腾彦东说，新型农村社会养老保险按年缴纳费用，缴费水平低；城镇职工基本养老保险按月缴纳、还有工龄，制度衔接问题的确逐渐突出。
　　由于新型农村社会养老保险制度个人缴费水平相对较低，2012年底，相关部门曾出台制度衔接的相应征求意见稿，拟将两项制度里个人账户进行自由流转。
　　专家指出，关键在于两项制度的基础养老金差距大，返乡农民工从城镇职工基本养老保险转入新型农村社会养老保险中，享受哪类基础养老金？另一大难题是，统筹资金无法转出，农民工领取养老金时如何体现作为职工时的贡献？　
　　“返乡农民工回家，个人账户转入新型农村社会养老保险中，却失去地方政府补助资金，这一损失如何填补？”一名基层人社部门工作人员说。

　　各险种统筹资金应统一管理

　　我国多地基层人社部门对两大险种尚无法衔接问题反应强烈，一些人社部门工作人员称，新农保与其他险种的衔接，所涉人群广，相应政策空白很容易造成群众对制度的不信任，影响新农保政策的长远发展。

　　中国社科院劳动社会保障研究中心主任王延中建议，首先应将各险种的统筹资金纳入全国统一管理范围内。“各个险种之间要实现衔接，其缴费和计发在制度上的基本原理必须具有一致性，我们国家最大的不同在于，我们是地区统筹，个人账户的并入不存在问题，但统筹基金由各地区统筹给制度衔接带来困难，因此建议首先将各个险种统筹资金纳入全国统一管理范围。”王延中说。
　　部分专家认为，除此以外，我国还应逐步分段计算保障对象应领取的养老金，进行叠加，解决制度衔接难题。随着我国人员流动性就业加剧，对于不同制度下参保的人群，推演出一个相对公平的计算方式进行分段计算，按照其作为城镇职工和农民时期，分别对两大养老保险所做出的贡献进行计发，进行叠加计算，既兼顾公平，又符合贡献越多所得越多的原则。
　　首都经济贸易大学劳动经济学院一名专家称，在不同制度衔接过程中，还应尽力避免制度构建中的“碎片化”倾向，将各项养老保险制度、水库移民后期扶持政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策与制度进行有机衔接，打破政府部门利益之间的分割，对制度发展作更高层次的统筹与规划。

　　基金亏空地区：老农保并入新农保遇阻

　　来到乡镇上，村支书贾福林不断询问：“以前缴纳的‘老农保’啥时候下发呢？这些钱能否并入‘新农保’中呢？”
　　贾福林是河北省保定市东金庄乡郭辛庄村人，他口中的“老农保”，是我国上个世纪90年代初实施的一项农村社会养老保险制度。由于在我国多地“老农保”出现了基金亏空，在当前新型农村社会养老保险实施的同时，“老农保”个人账户缺口的“旧疾”，正成为新型农村社会养老保险制度拓展的一大桎梏。
　　一些村民说，上世纪90年代末，政府组织村民缴纳养老保险，当了一辈子农民，之前听得最多的是“养儿防老”，如今政府要给他们养老，村里许多村民都积极响应，按县里的要求交了养老保险，当时每人缴纳几十元至200多元不等。
　　然而，“老农保”此后便没了下文，“不仅没有养老金，如今连本金也没有着落，尽管钱不多，但也应有个说法吧？”一位村民说。这笔钱是否还存在？又将如何并入“新农保”个人账户中，不少村民对此颇感疑惑。
　　《经济参考报》记者在全国多地调研了解到，为了防止这些养老基金的贬值，部分地方政府将“老农保”基金用于投资或异地存款，由于缺乏有效的监督机制，部分资金因此无法追回，使得一些地区新型农村社会养老保险与“老农保”之间不能实现正常转移接续。
　　中国社科院劳动社会保障研究中心主任王延中说：“以前通货膨胀率较高，为吸引农民参加‘老农保’，承诺回报率甚至达12%，体制上管理混乱，使得挪用资金相对较大。”
　　河北省邯郸市农保处处长靖风娥说，邯郸是河北省唯一追回违规资金的地市，通过打官司等手段先后追讨违规资金1200多万，但因政策原因，基金实际亏损200多万。“当时银行的年利息是1.95%，但政府要求按3%的利息给农民结算，中间利息差就产生了亏损。”
　　有关方面统计，全国“老农保”所涉及约3%的不良资产，这个钱相对较为集中在某些地区。
　　“从本质上而言，‘老农保’个人账户的资金可直接并入‘新农保’的个人账户中，两种制度接续并不存在问题，但关键是在一些出现基金亏空的地区，老农保基金对参保人员的负债无法清偿，个人账户难以做实，将其并入新农保基金存在资金缺口，地方政府也没有弥补，成为两大险种接续的一大困难。”一名业内人士称。
　　截至目前，出现大量基金缺口地区的“新农保”与“老农保”衔接的相关方案都尚未细化。专家表示，当前应尽快出台新型农村社会养老保险制度与其他险种衔接困难的解决之策，以稳固基层群众对我国各项养老保险政策的信心。
　　针对出现大量“老农保”基金缺口的地区，河北省人力资源和社会保障厅方面建议，各地应按照“谁管理、谁负责”的原则，对相关缺口进行清理与核算，由省、市、县财政共同补齐同级“老农保”基金缺口，基金缺口补齐后，省、市两级“老农保”基金全部返还县级经办机构，县级经办机构再将“老农保”资金全部并入新型农村社会养老保险财政专户中，按照相应基金管理办法进行管理，以实现“新农保”与所有地区的“老农保”无缝对接。