编者按：作为一个农业大国，亿万中国农民养老是一个大问题。我国典型的城乡二元经济结构导致城乡居民收入差距不断扩大，农村人口未富先老问题更加严重。为此出台的农村居民社会养老保险制度取得了巨大的正效应，深受农民拥护。然而，随着覆盖面的迅速扩大，资金筹措乏力、监督机制缺失等难题也开始困扰这一制度运行。本报从今日起，从制度、资金和运行层面对我国农民养老制度构建的若干难点和困境进行深度剖析，敬请读者关注。
我国自2009年开始实施新型农村社会养老保险试点，截至2012年底，我国农村居民养老保险的参保人数大约4.6亿人，基金累计结余高达数千亿元，基本实现了制度的全覆盖。
然而，《经济参考报》记者在北京、河北、黑龙江、广西等地采访获悉，这项制度的长期可持续运行，正面临激励政策缺失、资金筹集保障机制缺失、管理监督机制缺失、制度衔接机制缺失等突出问题。如果处理不好，制度建立之初积累的制度红利和正面效应会丧失殆尽，给政府和百姓带来巨额经济损失。
社会养老提前8年全覆盖
我国是世界上人口最多的发展中国家，长期存在的二元经济结构，让农村的发展远远落后于城市。随着经济社会的发展和农民思想观念的变化，农村几千年的家庭养老传统模式正面临着巨大挑战。
在我国，农村人口基数大，老年人口数量更是远远高于城市。在人口整体老龄化加速的背景下，大规模劳动力流动导致农村的老龄化问题比城市更加严重。
专家指出，我国典型的城乡二元经济结构已导致城乡居民收入差距不断扩大，农村人口“未富先老”问题更加严重，应对老年化挑战的基础更加薄弱。
同时，大量农村中青年人口流入城镇、年轻人不再依靠父母传承生产技能与生产资料、核心家庭的日益普遍化等因素，使农村家庭养老功能已经严重弱化，农村老人养老面临严峻形势。
从2009年开始，我国27个省、自治区320个县(市、区、旗)和4个直辖市的部分区县开始首批新型农村养老保险(以下简称“新农保”)试点。截至2012年底，我国农村居民参保人数达4.6亿人，领取养老金人数达1.31亿人，全国平均参保率接近90%，比原计划提前8年实现农村居民养老保险制度全覆盖。
据了解，这项制度之所以能够迅速推进，除各级政府的有力推动之外，也与其制度创新和工作安排密切相关。
据广西人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长申爱国介绍，此次建立的新型农村社会养老保险制度，与上世纪90年代建立的老农保制度仅仅依靠农民自我储蓄不同，而是更加强调了国家对农民老有所养承担的重要责任：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的统筹办法，地方财政对农民缴费实行补贴。这样的制度设计有利于调动广大农村居民的参保积极性，尽快实现广覆盖的目标。
与此同时，这项制度的另外一个重要特点是低门槛。黑龙江省人力资源和社会保障厅农村社会保险处处长刘梁说：“作为一项托底的制度，在设计之初就尽可能引导所有交得起费的人缴费，设定了100元、200元一直到1000元不等的缴费门槛，充分考虑了农民的承受能力。”
另外，为推进这项涉及全国数亿人口的社会保障制度建设，各级政府充分调动了各方面的积极性。一位省级社保部门负责人告诉记者：“我们没有充足的专业经办力量。1名基层经办人员往往要服务上万人，所以要建设这个复杂繁琐的工程，我们就充分调动各种力量。”
记者在广西、河北、黑龙江、湖南等地采访发现，有的村子让村干部做协办员，有的依靠“三支一扶”大学生，有的靠增加公益性岗位利用下岗职工做工作。湖南省长沙县有60万人口，其中3万人死亡后没有销户，当地动员230名大学生，把事情调查清楚了。
有关专家认为，我国在三年多的时间内，中央和地方财政花费了总共不到2000亿元，就建立了覆盖最广的社保制度，是一项性价比较高的事业。
面临可持续发展难题
截至2012年底，我国城乡居民养老保险的参保人数共计4.84亿人，其中领取养老金人数1.31亿人，全国平均参保率接近90%。
我国出台的农村居民社会养老保险政策深受群众的拥护，这一政策在政治、经济、制度层面都取得了巨大的正效应。
河北大厂是新型农村养老保险第一批试点县，某乡镇曾因征地发生群体性事件，结果却是农村的老人们主动帮助政府化解危机。在老人们劝解下，事态得到控制。
河北省人力资源和社会保障厅农村养老保险处处长张均表示，“维稳是治标不治本，关键还是要让老百姓过上好日子，让群众病有所医、老有所养，生活有盼头。如果社会保障做的好一些，能够缓解社会矛盾，推动社会平稳发展。”
长期以来，由于社会福利存在缺口，我国农民和城市无业居民不得不以储蓄来防老，影响了潜在的购买力。
河北大学管理学院院长孙建夫表示，“我们国家仅用三年时间基本实现了社会养老保险制度全覆盖，这填补了农村居民养老保险长期以来的制度空白，他们不再为防老而拼命，反而增强了消费能力。”
河北沙河市正招村村民石言寿每月领取58.3元的养老金。他说：“每个月定期给我们老两口110元，我们不再给儿女添麻烦，还可以给小孙子买点零食。”
我国在农村居民社会养老保险的制度设计中，通过社会统筹与个人账户结合、政府财政补贴与个人责任相结合、社会保障与家庭保障相结合的制度与机制创新，以及基础养老金与个人账户养老金相结合的全新模式，突破性地实现了农村居民社会养老保险的制度全覆盖。
不过，受访专家指出，基本实现我国农村居民社会养老保险的制度全覆盖，仅仅是社会养老保险改革发展的阶段性成就，农村居民社会养老保险制度的长期可持续发展仍然面临十分艰巨的任务，应高度重视农村居民社会养老保险制度构建的若干难点，即激励政策缺失、资金筹集保障机制缺失、管理监督机制缺失、制度衔接机制缺失等问题。
激励政策效果不彰
城乡居民养老保险最突出的亮点是由中央财政向符合享受条件的农民或市民提供每月不低于55元的等额基础养老金，但已连续三年没有调整。
近年来，物价高涨让广西田阳县坡洪镇南兴村村民冯少军深感养老金“不经花”。冯少军说，“如今光是猪肉价格都涨到每斤13元了，55元养老金只能买4斤猪肉。稍稍有空，我只能外出打零工。”
一些受访专家和社保干部表示，基础养老金调待机制缺失将直接导致制度吸引力下降，农民逐步出现不满情绪。
城乡居民养老保险制度明确地方政府补贴个人缴费的养老金账户。邯郸市人力资源和社会保障局农保处处长靖凤娥认为，由于我国尚未建立财政补贴的增长机制，将直接影响政策激励的效果。
一些基层干部和群众反映，政策规定缴费标准在100元到1000元不等，无论缴纳多少，政府只补贴30元。因补贴没有激励效果，年轻人又看不到长远的效益，部分地区已出现退保、断保。
截至2012年底，农村居民社会养老保险基金历年累计结余已高达2302亿元。人力资源和社会保障部农村社会保险司司长游钧表示，目前，农民积累的个人账户资金在扣除通货膨胀后为负值，而农民一般要经历短则15年、长则30余年的缴费期，面临长期贬值的风险。个人账户资金不仅没有为农民带来利益，反而导致利益严重受损。
近年来，我国社会养老保险的覆盖面迅速扩大，但针对城乡居民养老保险的管理体制却比较混乱。西南财经大学社会保障研究中心主任林义说，城乡社会养老保险的基层平台建设和能力建设问题变得尤为迫切，一些地方在人员编制、信息技术、金融支持、费用收缴与待遇发放管理服务能力显得力不从心。
由于制度执行和管理不到位，又缺少监督机制，预留了腐败空间。一些受访干部说，“基金统筹和管理在县一级，省市都无权过问，但省、市、县又没有成立对应的监督机制，很多人都千方百计想动这笔钱。”
此外，如何实现老农保、城乡居民保、城镇职工保等不同险种的衔接，一直是较难处理的问题。林义表示，尽管采取只叠加、不扣减的方式推进制度衔接。但有可能在地区间的养老保险待遇水平出现新的不平衡，出现新的历史欠债的隐患，加之基层经办机构处理上政策尺度掌握的不一致，容易引起制度衔接中的矛盾，对群众的长期参保带来不利影响。
须维护长期缴费意愿
专家认为，国家应从维护城乡居民的长期缴费意愿、保证各级财政资金支持、实现财务收支与基金管理的可持续性、建立基础管理平台等方面着手，实现农村居民社会养老保险的可持续发展。
如何提高参保人的缴费意愿，靖凤娥认为，首先国家应调高缴费标准，明确各级财政补贴的比例，根据不同的标准制定阶梯式的补贴，鼓励农民多缴多得。其次，根据缴费年限，适当提高基层养老金的标准，鼓励农民长缴多得。
针对基础养老金待遇偏低，调待机制缺失，制度正效应面临减退的风险。张均表示，基础养老金的调整要适当考虑经济增长和居民收入增长的因素，与物价指数挂钩，与农村最低生活保障的补差水平以及城镇其他各类养老金待遇保持衔接。
专家建议，政府财政补贴向农村和中低收入群体倾斜，拉近城乡差别，减轻贫富差距。同时，定期评估转移支付的有效性，把握财政总体预算和中长期预算，使得政策具有可持续性。
首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生认为，国家应加强中央财政的转移支付力度，解决中西部地区的经济状况可能带来的筹资难度，保证贫困地区城乡养老保险制度的发展，并加大财政投入，提高保障水平。
孙建夫表示，政府可以借鉴企业年金的经验，建立个人养老储蓄账户管理的受托人制度和信息披露制度，结束地方商业银行格局的非专业化的局面，确保养老保险资金安全和基金保值增值，让群众放心。
专家认为，管理服务既影响已领取待遇的老人的保障服务程度，又会影响为数众多的参保农民。林义表示，国家应立足于构建长期稳定运行的城乡居民养老保险基础管理平台，在资金投入、人员编制、办公场所、信息网络建设、外部服务支撑等方面进行规划布局，加快基层农村社保专业人才培养培训力度。
同时，加强基层平台的建设，在机构名称、信息化平台、办事规程、政策宣传口径上至少在一个省区内保持基本统一。地区间力求避免较大的差异化政策、一地一策的模式，否则会带来新的隐患。
城乡社会养老保险体系建设推进中必然面临与其他制度的衔接。专家建议，国家抓好顶层设计，处理协调好利益关系，注重从完善机制上下功夫。同时，重视在普惠型制度建设和覆盖面扩大上着力推进，避免因简单提高待遇水平而引发公平的矛盾。在具体操作中应注意避免重复保障，重复计算。
水平赶不上低保金
农民基础养老金亟待调高至百元
“刚开始拿55元时，农民都挺高兴，但慢慢发现一直不调高标准，55元能干的事越来越少，一些农民已由原来的‘很感谢’向‘不满意’转变了。”黑龙江省安达市万宝山镇爱国村村主任张明对《经济参考报》记者说。
当前新型农村社会养老保险主体部分的基础养老金，自试点开始以来，一直没调高标准，已明显低于其他社会保障水平，尤其与连续九年调高的城镇职工养老保险待遇差距越拉越大。由于基础养老金占农民人均收入比重逐渐降低，其正效应逐渐衰减。
养老金赶不上低保金
2009年，我国开展了新型农村社会养老保险试点，并于2012年底实现制度全覆盖，其亮点是由财政向符合享受条件的城乡居民提供每月不低于55元的基础养老金。试点之初，这55元高于当时全国每月49元的低保金，能为农村老人提供最低程度的生活保障。但随着物价持续上涨，基础养老金购买力急剧下降。
农村老人对此感受很深。
黑龙江省肇东市向阳乡日新村农民朱永财今年69岁，同很多和子女分开生活的农村老人一样，他也和老伴俩单独过日子。除6亩耕地的发包费外，养老金是他们的主要收入。
“55元能干啥？2009年可以买一袋面，一口人吃多久，现在只够买半袋。”老朱掰着手指头算，米、面、油、药等生活必需品都涨价，活着的成本越来越高，养老金“太不经花”了。
很多农民也觉得“城居保”的基础养老金过于“微薄”。广西田阳县中山社区65岁的陈坚伟说，如今物价上涨太快，猪肉、大米都涨了一半，青菜更从每斤1元涨到3元多，足足涨了两倍。
“每月55元，平均一天只有1.8元，也就够买半斤青菜的。我们住在城区，没田没地、年老力衰，这份养老金几乎不顶什么用。”陈坚伟说。
据人力资源和社会保障部门测算，基础养老金实际购买力已在几年内下降了三分之一以上，占农民人均纯收入的比重从14%下降到8%。目前即便加上个人缴费和地方补贴，很多省份的养老金也就六七十元，仍然不如逐渐增多的“低保金”高。
黑龙江省安达市机关事业社会保险管理局局长张茂生说，近几年农村低保金多次上高，2012年当地都到106元了，接近新型农村养老保险基础养老金两倍。
近年不断提高标准的不止低保金，一些普惠式保障标准已提高多次，2012年全国农村居民最低生活保障月人均支付水平达到了106元，接近农民基础养老金最低标准的2倍；农村贫困标准调整为家庭年人均纯收入2300元(月均192元)，是目前农民基础养老金最低标准的3.5倍；城镇职工基本养老保险待遇经过8年连续上调之后，2012年达到人均1721元，超过目前农村居民基础养老金最低标准的31倍，而2013年1月起，又进一步调高，人均月增加近200元。
55元难保最基本生活需求
中国社科院一项关于农村老人对新型农村社会养老保险基础养老金水平满意度的调查显示，认为现在发放的55元很管用的老年人只占30%，其余70%的人认为这点钱不管用，对这个标准并不满意。
首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静等专家说，随着物价上涨，基础养老金实际购买力不断下降，55元成了有它不富没它不穷的“鸡肋”。特别是这55元已无法保障最基本的生活需求，一些农民渐生怨言。
更严重的是，在群众保障意识和需求日益提高背景下，制度建立之初积累的政策红利和正面效应存在丧失殆尽的风险。
一些专家认为，新型农村社会养老保险基础养老金调整机制缺失的结果是“把好事办砸”，让之前的财政投入“打了水漂”。
基础养老金太低还影响农民的缴费积极性。
河北省保定市东金庄乡郭辛庄村处于城乡结合部，紧邻保定市高铁站，全村有900多人。村支书贾福林告诉记者，目前，接近60岁的村民投保积极性高，45岁以下的村民大部分不愿意投保，经过村干部做工作，他们才勉强参保。如果国家补贴的基础养老金标准不提高，年轻人看不到长远的效益，可能会出现退保、断保。
基础养老金应适度提高标准
专家指出，此前为避免地域间待遇不均等问题，新型农村居民社会养老保险将基础养老金最低标准定为55元，前几年由于没有实现全覆盖而没有调整。但现在制度已经全面铺开，应该按照收入、物价等因素提高基础养老金标准。
此前新疆、北京等地已提高了新型农村居民养老保险基础养老金待遇，产生了很好的效果，值得借鉴。
多名专家认为，应将新型农村居民养社会老保险基础养老金最低标准从每月55元提高到100元。广西人社厅农村社会保险处副处长黄海萍解释，2008年设计新型农村居民社会养老保险时，经过科学精算的基础养老金已经达到100元，但考虑到时全国财政收入水平，最终定在比当时农村低保金人均支付水平略高的55元。如今100元也难以满足农村群众养老需求，但其接近目前我国农村低保线，可以保障农村老人有尊严地活着。
提高基础养老金水平要考虑财政预算，随着我国财政收入连年增长，已负担得起100元的基础养老金，这是花小钱办大事。
一些从事农村社会养老保险的人士认为，如将基础养老金增加到每月100元，从今年1月算起，将增加中央财政补助资金600多亿元。中央财政增加支出不到1%，却直接惠及约1.3亿农村老年居民，提振4.6亿参保人的信心，产生更为积极的政治、经济和社会效益。
中国社科院劳动社会保障研究中心主任王延中还建议，国家应根据物价指数变化、工资增长率等因素，建立符合国际通行做法的农村居民养老险基础养老金动态调节机制，抵御通货膨胀，确保购买力不下降。同时，适当考虑经济增长和居民收入增长等因素，以循序渐进方式让农村老人分享国家改革发展成果。
一些地方干部认为，基础养老金调高过程中可根据不同年龄段老人的劳动能力和生活成本差别，制定不同的调整标准，以确保所有城乡老人的实际生活保障水平不降低。
保定市北市区东金庄乡乡长刘子玉认为，在补贴基础养老金时，可根据年龄层次逐步调高标准，让群众看到寿命越长，得到的待遇就越多，以激励年轻人投保的积极性。