据有关信息显示，我国在政府采购活动中可供寻租的租金总额高达几千亿元。
公共财政基本建设支出每年占财政支出的10%以上，这几千亿的资金，在哪个地方立项？立多少项？给多少钱？
公共财政给企业的技术改造资金，每年占财政支出约3%左右，少说也有几百亿，够条件享受这笔资金的企业很多，该给谁？不给谁？给多少？
……
专家研判说，有公共财政资金活动的地方就有设租寻租的投机人群，越是公共财政支出多的地方，越容易发生寻租与腐败行为。公共财政支出的神秘过程，形成了寻租与腐败的易发领域。
像江西省鄱阳县发生的财政股长亿元案，这类寻租与腐败行为，常常是群体的、合谋的、介于合法与不合法之间的，甚至有合理合法的外衣，难于察觉难于识别，成为腐败的升级形式，有人称之为“灰色腐败”和“白色腐败”。
这些年来，随着国家法规制度的不断建立和完善，以及反腐败斗争力度的持续加大，明目张胆、以公权谋取一己私利的“黑色腐败”在明显减少，但“灰色腐败”和“白色腐败”在悄然增加。就其危害而言，后两者的危害性更大一些。
公共财政改革能有效地预防腐败这一“中国最大危险”吗？
河南省焦作市持续15年的公共财政改革，坚守责任，踏石留印，通过依法理财，制度创新，斩断了政府资金腐败链条，创建了“把财权关进制度笼子里”的实践样本。这里煎出的“防腐解药”，被誉为一剂医治“灰白色腐败”的良药。
首开财政预算公开先河，将政府公共支出预算和部门预算“全口径透明化”，让社会公众监督政府和部门“怎样花钱”
2010年8月，哈尔滨。
“财政预算公开与防治腐败”会议横幅高悬。
由国家预防腐败局、香港特别行政区廉政公署、澳门特别行政区廉政公署举办的“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会上，河南省焦作市财政局局长申相臣受邀以“财政预算越公开，防治腐败越有效”为题作精彩演讲：
“十多年前，我们在焦作人代会和“财政服务大厅”信息窗口，第一次向社会公众公开了政府公共预算和农业、教育、民政等单位的部门预算，在全国首开“中国预算公开”之先河。之后的焦作“财经沙盘”财经信息在线系统联网全国和世界，社会公众能够财经沙盘轻松查询到所有基本支出和项目支出预算公开信息，监督政府财政“全口径”预算，靠制度笼子和公开透明“两把刀”，切断了政府财政资金腐败产生的链条……”
会场响起阵阵热烈的掌声。
焦作市财政局副局长张继东介绍说：“过去政府公共预算，反映的只是规模总量，例如收入10个亿，支出12个亿，它是一个总量的概念，人大代表、政府领导和社会各界看了，只能知道一个非常笼统的概念，构成细节看不到。后来按照部门分类的预算虽然细了一步，就像开始看到一个模糊的人，然后才看到四肢一样，大家还是远距离看不清。当你看不明白时，也就无法监督，这样失去监督和无法监督的预算必然产生腐败。
现在，我们实行的复式预算公开透明，核心是‘全口径’、‘精细化’和‘透视看’，不仅要看到健康的人，而且要看到四肢五官，甚至五脏六腑。比如焦作是全国第一个编制政府债务预算的地方，钱从哪里来，用到那里去，债务主体责任明确，责权利借用还相统一，规范管理跟踪问效监督评价，确保地方债务适度，管好用好无风险。”
张继东说，这意味着，政府所有的资金被装在一个笼子里，并且分门别类又装在专门的小笼子里，最厉害的是，这些笼子是透明的。张继东很有成就感地说：“我个人是这样评价的，财政作为政府的管家，把属于政府所有的资金，都看到了，都看在眼里了，没有遗漏的，领导想看什么都看到了，老百姓想看什么也可以看到，这个东西，全部都上网。你咋腐败呀！”
申相臣坦诚道：“预算公开只是一种形式，真正的公共财政预算应该是民主绩效管理，结果导向责任。就是要按照民众意愿，科学编制财政预算和决算，内容越全面越细化越具体越好，越能够让人看清楚想明白，请人大代表和社会公众进行审视分析研判纠偏定论，真正形成广大社会公众能够监督政府管理绩效，并依法对结果好坏质询问责的一种监督机制和法治手段。因此，我们推进公共财政制度改革，创立复式预算绩效管理的目的，就是全面覆盖，全盘托出，全程透明，全力服务，由粗到细，由点到面，由浅入深，然后再深入浅出，让大家知其然，知其所以然，真正做到为民理财取信于民。”
长期以来，我国公共财政资金分配的决策环节，基本是政府内部性程序操作，外部人很少知道，甚至内部人也有戒备心理。这给寻租者提供了隐蔽、合法的外衣。焦作的财政改革，完成了三个创新动作，告别了财政活动过程中可能的腐败问题：
专家论证。也就是该不该给你这个钱，由懂行的专家来说。通过专家公知的第三方决策评估、公开质询和纠错机制，把专业内的不良企图尽量过滤掉了。
社会听证。通俗一点讲是“民众的钱由民众决定怎么花”。拿钱为民办事的单位，别说想多要点钱以便自己以后腐败，就是要了花不好，他也害怕自己被老百姓的唾液给淹死。
人大监审。焦作市人大财经委主任徐富长正是此举操作者。从2007年开始，他亲自见证了四年来的人大监督审查过程。徐富长告诉记者，人大对部门预算草案上人代会之前，进行了提前审查。“比如这个局今年部门预算安排多少钱，人大要审查依据是什么？该不该给，给多少？质询财政局和预算单位说清楚才行。再如体育局运动员和生活补助上年给了多少，实际花费多少，弄得都很认真。”
在反腐专业人士看来，焦作的公共财政改革，其实是把预防腐败的关口前移，并有了实质性制度控制和技术创新措施，在现行法规框架内可以在最大范围内消除腐败的死角。
平台化决策取代个人化配置，分权制衡规避了那种为自己带来好处的机会，真正“把财权关进了制度的笼子里”
“党委最牛的是组织部，政府最牛的是财政局。为什么？一个是管官帽子的，一个是管钱袋子的。过去财政局给各单位分钱，就像过年给孩子压岁钱，背着身子封红包，谁也不知道别人的红包里有多少钱。”
给谁多少钱？资金配置，即财政预算编制。在这个环节，一些人曾戏称为“分钱”。
记者了解到，在全国大多市这一级，真正掌握分钱权力的并不是所有财政官员，而是预算科科长、各业务科科长以及各位局长们，“大大小小都是财神，多多少少都有财权”。
他们都掌握着预算编制权，都拥有分钱的权力，而他们背后，则是所代表的各自业务部门的局长们，以及主管这些业务部门的市长们。谁都有分钱权，谁都想多分钱，因此，在上一年度的基数上，为分到更多的钱而竞相博弈。
“预算难编制，资金难分配，收支难平衡，上下难满意”，有限财力难以满足实际需要的客观实际，这几乎是所有财政局长心中最大的病痛。
焦作市财政预算编制局局长任立宏说，“过去我们是怎么编呢？每个业务科室实际上都是一个编制的主体，时间长了，各个业务科室都和所联系的业务部门站在一起，所以每年编预算的时候，科室都给这些部门争取利益。预算部门只好给每个科室每个口一个控制数，然后他就给主管市长报上了。”
应该说，这些“财神”们的自由裁量权并不小，从理论上和体制上都有腐败的可能空间。
但从2007年开始，焦作市财政局实施了预算编制、执行、监督和评价“四权分离”运行制衡机制，其中体现在预算编制这一块，则是设立预算编制委员会。
这是一次权力再造。各业务科科长以及各位局长们以往掌握的自己分钱的权力没有了，全部收入预算编制委员会。
这是一次组织再造。以往负责预算拼盘的预算科，变成了真正的预算编制平台。
这是一次流程再造。各个业务科室负责人进入预算编制平台，参与编制。
这是一次利益再造。以往“财神”的自由裁量权，大大压缩。
……
与以往最大的不同是，这种新机制构建了一个预算编制平台，让决策更科学、更民主。一语概之，平台化决策取代“资金个人化配置”。
对于这种新机制的成效，任立宏则不再避讳：“这个机制有什么不一样呢？我觉得最根本的不一样是财政部门或者政府真正地实现了综合财政，可以把所有的财力集中起来，真正把财力通过从一个口出，真正地体现集中财力办大事，真正体现用财政有限的资金支持党委政府的一些中心工作。”
他特意举例，比如去年的预算，“城区经济发展和信息化建设安排了12550万元，增加9100万元，增长263%。如果是过去的程序，不可能增长263%，它也会增长，但只是基数加增长，也就是增长20%左右”。
这其实是财神们一次自我革命，由暗箱操作变成了透明运作，由一对一谈判变成了公开民主评判，虽然仍有参与分钱的权力和机会，但自我革命，革掉了那种为自己带来好处的分钱权，自然，也除掉了自我分钱腐败的根基。
不怕要不到钱，而是怕花不好钱，建立科学民主专业理财机制后，发生腐败的可能性没了
在中国不少老百姓的印象中，政府官员花公家的钱大手大脚。但在焦作，记者与《新理财》记者采访了政府各部门花钱的事，却是另一番感触。
比如，最有油水的这一块是项目支出，但财政局把属于政府采购的，做到了应采尽采。
焦作市财政局副局长刘新全曾负责过政府采购工作，他告诉记者：“我们主要通过两点做到了应采尽采。第一，焦作很早就编制了政府采购预算，政府采购部门和预算编制部门在编制部门预算时，就要求部门必须把属于政府采购的，全部列出来，并有明细表，不然部门预算就过不了。这样，从资金源头上就管住了。第二，属于政府采购的，如果你不招标采购，我们规定会计委派站不予报账，把最后一关也给管住了。”
因此，一个人口和面积都是小市的焦作，政府采购总量曾连续8年在河南省都是第一。
全国各地都有财政投资评审中心，但在焦作并不是这个名称，而是叫财政项目资金评审中心。焦作市财政项目资金评审中心主任张欣介绍道，“领导当时起这个名字的意思，是把评审的范围扩大一些，不仅限于财政投资，对于一些‘拼盘’项目资金也要进行评审。”
这就意味着，焦作市政府部门干的项目要比其他地方“挨审”的要多。并且，最难受的是，“实行评审报告公开制度，评审报告出具后，要在第一时间在网络上全部公开，接受社会监督”。
不仅如此，焦作财政局还创新出了一个新举措：外聘复审。
所谓外聘复审，是指焦作政府财政通过公开招标方式，在全国招聘确认并委托社会中介机构、专业人员对财政项目资金评审中心出具的政府投资建设项目资金评审结论进行再评审，由政府财政预算监督管理机构(以下简称“复审机构”)负责组织实施，公示复审结果，接受社会监督。
张欣解释道：“我们的评审报告出来后，要拿到局里边监督，局里专门成立了监督委员会，他是纪委组长分管，跟我不是一个分管局长，他们去找专门的专家和一些比较好的中介机构对这份报告再进行复审。”
复审办法规定，按照复审审减的金额比例支付复审费用，没有审减金额不付费。张欣说，“财政项目资金评审中心去年共审了39个亿，对这39个亿复审下来，复审机构总共审减了不到十万块钱，十万块钱如按照20%的审减比例计算，复审机构得到的报酬不过一万块钱。而一个项目有的上亿，审上十来天到时候一分钱审不下来，等于说复审机构赔钱。所以刚开始实施复审办法时，报名的机构和专家很多，都抢着要复审，现在就很慎重了。”
张欣强调，这种办法把内部可能会出现的问题给堵塞住了，他自己反而轻松起来了，内部管理容易了，因为财政项目资金评审中心的人员也会“畏惧”复审。
相信那些以往想在项目中大捞一笔的官员们更“畏惧”。
钱花的怎么样？焦作市财政局行政事业资产管理科科长申长利曾负责过绩效评价工作。申长利说：“对于绩效评价结果，第一个是跟预算挂钩；第二个是在社会上和媒体上公示；第三是把结果提交到组织部门，作为组织部门对单位年终考核的一项措施；第四是给政府的决策提供参考，比如说向市政府报告。”
对于绩效管理的效果，焦作市财政局局长申相臣深有体会：“第一个，花钱变成了责任，第二个，花钱要看结果，第三个要接受社会监督，要经过群众监督。所以很多部门不是怕要不到钱，而是怕花不好钱怎么办！”甚至花的效果要比花自己的钱更好，腐败还有存在的可能吗？
“财经沙盘”给财权入笼提供了科技支撑和防腐利器，让腐败在制度上无懈可击，在技术上无能为力，在阳光下无处藏身
计算机和网络技术把人类送入信息时代，伴随着投资财政向公共财政的转型，从算盘到电脑，现代信息技术已成功融入焦作的财政管理与改革，现代科技的武器阳光，一扫腐败的阴影。
记者登录焦作财政的网站，短短数秒，“财经沙盘”便出现在荧幕上。
焦作市财政局信息中心主任史开国介绍说，财经沙盘是一套财政综合管理与决策支持信息系统，也可称为可视化管理系统(或触摸式直观反映系统)，对内是一个集行政办公、财经管理和决策支持为一体的管理大平台，对外是一个社会传媒综合服务平台，同时也是一套管理工具。
这可不是一套普通的信息系统。
罕见的透明度。在这个“财经沙盘”里，有焦作市政府的年度预算与年度决算，有焦作市各行政事业单位的部门预算与预算执行情况、资产与财务情况，当然，也有涵盖焦作上下的统发工资以及惠民补贴……你可以在这里看到政府全年的财政收支，可以找到每一个公务员的工资收入，也可以查到某单位的公款招待、公车维修以及出国费用明细。
“能放上去的都放上去了。”史开国说：“钱是老百姓的钱，我们每一分钱怎么花为什么不能让老百姓知道？你给老百姓报个账有何不可？没什么见不得人的东西。”
罕见的功能性。“财经沙盘”一个功能是决策支持，除了提供决策参考信息外，市长和局长可以将办公室内的决策搬进沙盘里，这可是公司财务学中的“战略财务”。另一个是“业务财务”，财政和预算单位的人员都可以工作应用。再一个是“共享财务”，焦作300多万老百姓和13亿中国人都可以使用。
罕见的实用性。焦作市财政监督局局长古明文表示：“我们通过财经沙盘的设计程序可以进行动态监管。哪个单位花多少钱，每一天我们都可以看到。”
史开国说，以财经沙盘为应用平台，建立量化的绩效评价模型(事前评价)，初步实现事前(预算编制前)对所有待编项目进行评价，作为预算安排的依据之一。模型是从财政资金的属性入手，通过建立一套公共的指标体系实现对所有项目的评价定级，通过分析因子的层层提取能够把对评价层次从项目评价提升到部门评价乃至政府资金评价。
还有罕见的意外性。记者还在上面意外地发现各单位的资产负债数据，只要汇总计算，其实就可以得出一张地方政府的资产负债表。这很可能是我国第一张政府资产负债表！
……
焦作市财政局局长申相臣是“财经沙盘”理论主编和实践主导，他深有体会的告诉记者，如果没有“财经沙盘”现代技术手段支撑，焦作财改很难推进。什么公开透明，什么民主理财，什么权力制衡，还凭过去那些大脑控制手工操作根本不可能。
显然，“财经沙盘”无疑是焦作财政改革“制度+科技”的核心武器。这个武器目前正等待着出鞘的玄机：它几分钟内就可把政府会计工作站中的部门预算收支信息收集起来，实时动态上网公示！政府将“全口径”“全透明”花钱，而官员与彰显民主之相关的腐败，在阳光下将销声匿迹！
在焦作财政改革的长期实践中，历届“领头羊”凝聚正能量，共同创建了“中国地方公共财政改革的先行样本和实践标杆”
一座中原小城，却蕴藏着一种令人叹服的勇气和智慧。
当我们采访来到焦作，在这片改革的沃土上，被触动了，才真正感受到这“神奇”的具象。
焦作财政的确一直在改革，焦作财政的确干了不少大事。但是，焦作财政只是坚守着自发性的基层实践。
改革性的基层实践，因难，而可贵。
申相臣在与我们交谈时充满激情油然坦言：“焦作财改十几年坚守不易。它是历届党委政府总揽全局执政为民的科学决策，是焦作人民追求幸福生活民主权利的必然要求，焦作财政不辱使命，忍辱负重，本着对上负责和对下负责高度一致的历史责任感，历届领导带头干，全员凝聚正能量，共同努力奋斗，创建了中国地方公共财政改革的先行样本和实践标杆，开启了焦作乃至中国公共财政文明进步的新时代！过去坚守不易，未来更需努力！”
采访真实感人，记者仿佛看到，在这“坚守”的背后，承载着焦作财政人的委屈、压力、泪水、血汗，甚至是牺牲。特别是“领头羊”付出的代价更是难以想象。申相臣告诉记者，他在财政局领导岗位上18年，先后协助过三位“班长”工作，从前者身上学到了很多，也为自己的工作奠定了基础。
2007年任局长后压力很大，基本上是“白加黑”(白天黑夜)、“五不怕”(不怕苦，不怕累，不怕干，不怕说，不怕写)，带头学习和工作。最难的是改革触及矛盾，处理人际关系，坚守公平正义，往往让你进退维谷，左右为难，孤独坚守。自己苦闷的时候，亲朋好友甚至连家人也不理解，抱怨自己只知道工作不知道生活，只知道原则不知道人情，现在社会少见，是个“六亲不认”的孤独人。有时候想不开就一醉方休，好像什么烦恼都没了。实在不行就去攀登云台山上茱萸峰，登高望远，看看辽阔而生机勃勃的大自然，一切又有什么过不去的呢？
“忍辱才能负重，坚守就是力量”。以财政信息公开为例，焦作从2004年开始就已逐步改革，“晒工资”、“晒预算”，把公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细全部列出。透明的“钱箱”让公众哗然，那些呼唤预算公开的知识分子和社会精英也纷纷而至。对此，焦作财政只是淡淡地回应：“财政的钱是人民的钱，为民理财没有什么不能公开。公共权力属于人民，公共财政服务人民。”
中央“十二五”规划中，第一次使用“顶层设计”这个字眼。而焦作的基层实践，正符合“顶层设计”的根本趋向。
焦作财政人干的事，其他地方也都知道怎么干，但是焦作敢干，他们干了大多数人不敢干的事。
在现行体制下，官员只是这个庞大体系下的“螺丝钉”，他们只能按部就班地完成“螺丝钉”已定的事。但是，焦作财政人不仅是“螺丝钉”，还润滑着整个链条。
焦作财政人是一群敢干事、会干事、干成事的人！
财政工作又是低调，务实，严谨，沉默的。
焦作财政人这种独特的品质是怎么炼成的呢？
一进入焦作财政局的办公大楼，正对着大门的是一个巨大的LED显示屏，上面显示着哪些科室哪个任务还没有完成，最迟应该什么时候完成。这是一项制度，也是焦作财政局的一种工作督促方式。
“它就像老百姓的眼睛，天天盯着我们要做好工作。”一位科长说，因为他们都被“局长感染着”！
申相臣有一个习惯，他会每天早上6点就到办公室，看看资料，写写博客。或许，每天这个时候才是真正属于他自己的时间。
申相臣善于将心比心，引导自己的同事善待自己笑对人生，随时把生理和心理调整到最佳状态，并总结为“六能”，即能干、能说、能写、能应酬、能忍受、能坚守。
焦作财政改革的15年行动，经过一波接一波的焦作财政人的努力，已经形成了一种惯性。财政局历届领导的“头羊效应”，已经潜移默化，成为“焦财精神”的核心动力，更令这种前行的惯性继往开来，不由得让每一个人继续往前冲，充满了激情。
申相臣坦言，自己是个农村长大的孩子，小时候最大的梦想就是能够吃饱饭有事干，从没有想到会当上财政局长。今天，能够有这样的机会和平台，他很感恩和珍惜，因为能为老百姓做些自己想做的、并且是经过努力可以做到的让老百姓满意的事情。
焦作市纪委、监察局副局长丁冬介绍说，焦作财政改革持续多年不停步不折腾，触及了许多既得利益，化解了许多矛盾问题，促进了经济社会发展，受到上级肯定和人民拥护。财政局靠改革发展树立了全国文明单位的良好形象，全市民主评议行风连续5年都在前5名；近几年来财政系统提升的副县级干部有2
0多个，这是其他系统没有的也比不上的，提拔时有很多考核关要过的，比如廉洁关，这说明财政干部基础好过得硬。近5年来财政系统没有出过经济案件，我一直跟财政系统打交道，这个是我印象最深的，也是很佩服的。
近十年来，焦作市财政局连续荣获“全国文明单位”三连冠、“全国财政系统先进集体”和河南省“人民满意公务员先进集体”等先进荣誉，多次社会公示，百姓都很满意。
15年焦作财改的价值发现：解决了“官腐”和“民怨”等矛盾，开启了焦作乃至中国公共财政建设的“进步时代”。
焦作财政改革把财政权力关进“制度笼子”，有效预防了“小金库”腐败、“工程建设类”腐败和“三公”腐败。比如资金问题的多类腐败在焦作已经基本被根除。推进了经济社会发展和基层民主进步，社会和谐，保障民众更多地分享到了改革发展和成果。
财政改革有效遏制了腐败现象，减少了经济领域犯罪。据焦作市纪委和检察机关统计，1999年以来，全市领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降，从1997年的8起580.5万元下降到2011年的2起28万元。
统计显示，2012年焦作市公款出国(境)团组、人数分别比上年压缩24.2%、12.6%，公款出国(境)、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出，分别比上年下降23.2%、5.3%和13.3%；同期政府性投资建设项目实施“十个百分之百”管理后，审核资金38.9亿元，审减资金5.7亿元，审减率14.5%。
中国发展研究基金会和财政部财政科研所承办的财政部与世界银行合作的技术援助项目(TCC4)显示，焦作市人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入等五项指标均高于全省平均水平。其中，90%的城市居民认为自己享受的基本公共卫生服务有了明显的改善，93%的农村居民认为有所改善。
2012年，焦作市地区生产总值1576.3亿元，增长11.3%，高于全国、全省平均水平3.5个、1.2个百分点。人均公共财政预算收入和人均公共财政预算支出分别达2414元、4718元，高于全省平均水平372元、144元。
十多年来，焦作没有出现过重大恶性群体性事件，连续多年人民群众安全感指数达到95%以上，居全省前茅，被评为“平安建设先进省辖市”。还先后荣获“中国地方政府管理创新奖”、“首届中国投资环境百佳城市”、“跨国公司最佳投资城市”等称号，展示出一座中部小城的良好外部形象。
2005年以来，焦作市在国家重点工程南水北调征迁中，涉及城区拆迁房屋134.79万平方米，征迁人口达5846户2.26万人，无一例群众上访事件。国家领导亲笔批示全国借鉴焦作“以人为本和谐征迁”的做法和经验。
2012年，焦作市被中纪委、监察部确定为全国党风廉政建设和岗位权力风险防控体系建设示范点。2012年7月，河南省在焦作召开现场会，参观学习总结推广先进经验。