今年的政府工作报告强调,逐步实现人民币资本项目可兑换。无疑,完成这一重大战略部署需要顶层设计,需要大致的时间表和路线图,包括设定可兑换的目标和状态,以及实现的路径和方式。笔者认为,下阶段,实现人民币资本项目可兑换可分两步走:在“十二五”期末宣布实现人民币资本项目基本可兑换;再花几年时间取消剩余限制,向完全可兑换过渡。
目前国内对资本管制的一个基本共识是:有成效,但也有问题。问题表现在,我国长期“宽进严出”的资本管理体制,导致了资本流动对于国际收支平衡的市场调节作用的缺失,这是造成我国国际收支持续“双顺差”、外汇储备增长居高不下的重要体制性原因;随着国内经济金融日益开放,规避资本管制的渠道增多,维系管制的难度加大、成本增加;对外投资以外汇储备运用为主,对外负债以利用外商直接投资和借用外债为主,影响了外汇资源的使用效率,等等。
实现资本项目可兑换好处很多,意义重大。它有利于充分发挥市场配置外汇资源的作用,有利于全面提高对外开放水平,有利于扩大人民币在境外的流通和使用,有利于加强和改善宏观调控。
人民币资本项目可兑换的改革应遵循中国渐进式改革开放的规律。回首人民币经常项目可兑换的路径和时间安排可以发现,经常项目就经历了从1994年初实现有条件的可兑换,到1996年底实现完全可兑换的过渡。
人民币资本项目可兑换也可设置阶段性目标,分步实施。第一步,在“十二五”期末宣布实现人民币资本项目基本可兑换。考虑到我国80%以上的资本交易活动已实现不同程度的可兑换,且宏观经济稳定、外汇储备充裕、宏观调控有效、公司治理完善等前提条件已基本具备或正在取得重大进展,再用两三年时间,在巩固和创造条件的同时,于一些剩余的严格管制的资本交易开放上有所突破是可行的。
第二步,在实现基本可兑换的基础上,再用几年时间巩固可兑换成果,取消剩余限制,完成从基本可兑换向完全可兑换的过渡。
具体说来,实现第一步之后的人民币资本项目基本可兑换,是“原则允许、禁止例外”基础上有条件的可兑换。对照国际货币基金组织划分的资本交易活动,可逐项梳理出各项交易在基本可兑换时的状态。届时,虽未实现人民币资本项目完全可兑换,例如汇兑环节仍坚持实需原则、保留单证审核要求,一些交易仍有额度管理、准入限制等,但除极少数(如两三项)交易严格禁止外,其他交易基本开放,只是开放的口子有大有小、管理有严有宽。从国际经验看,出于国家安全、反垄断、反洗钱、反恐融资、反避税、审慎性监管等目的,仍可对跨境资本交易进行适当管理,包括实施金融交易税之类的价格型管制措施。危机时还可启用国际收支保障措施,限制资本流入或流出,但形势正常后应及时退出。
经济活动是在给定制度框架下自己生长的,并受制于各部门政策协调和其他改革配套。所以,虽然需要顶层设计,但设计出精准、明晰的可兑换路线图、时间表可能是困难的。在逐步实现人民币资本项目可兑换的总体策略上,务实的做法是,在确定资本项目可兑换的分步实施战略以及各阶段的目标和状态后,具体交易活动的开放应遵循以下总体策略:一是整体推进,可兑换要与汇率利率改革、金融市场发展、企业制度改革、产权制度完善、税收征管加强等相配套,不能过于脱节;二是先易后难,未开放的交易应基于各方共识、市场需求、监管能力等条件稳步推进,已开放的交易则是进一步简政放权、提高便利化程度;三是流出优先,配合宏观调控,促进国际收支平衡的需要,当前应重点拓宽民间部门资本流出渠道;四是信息透明,在扩大开放过程中,不断加强和完善跨境资金流动统计、监测和分析,推动政府部门和市场主体加强信息披露,提高透明度;五是法制健全,按照“法不禁则自由”的无罪假定原则,逐渐从肯定式立法转向否定式立法,建立健全公开、稳定、无歧视、可预期的法律制度框架。