农村土地能够流转是创新农业经营体制的基础，农村土地承包经营权确权又是土地顺利流转的基础。日前下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。”
不过，经过多轮土地承包经营权的变化更迭，目前不少承包经营权属混乱。我国已在一些地方进行农村土地承包经营权确权试点，但《经济参考报》记者在粤、皖、赣、苏、黑、鲁等地调研发现，由于新旧矛盾叠加积累，产生不少纠纷。
土地利益越来越大 农民“寸土必争”
因种田比较效益低，江西余干县鹭鸶港乡沙湖村村民章湖光于1998年下半年将田地荒芜并拖欠税费，2003年其田地被收回重新发包。2004年换发农村土地承包经营权证时，章湖光没要田也未发证。2006年开始，章湖光想回村种田，但村小组不同意，问题悬而未决。事情沉淀了数年后，章湖光听说又要确权了，“我的田地也总可以要回来吧。”
对此，余干县农业局农经站负责人占罗鹰担忧：“陆续开展的新一轮农村集体土地确权登记工作试点是为农民做好事。但农村集体土地还将大幅增值的消息也逐渐传开，农民对于土地将更加看重，原来一些隐性矛盾也将在确权中凸显。确权工作难度将大大增加。”
近年来，随着国家一系列强农惠农政策的实施和农村土地经营效益的提高，农村土地承包纠纷也呈上升趋势。为此，农业部会同相关部门组织开展农村土地承包经营权登记试点工作，2011年选择50个县部分乡镇、村开展试点；2013年起全国将准备再选择100个县进行试点。而根据安排，全国将用5年时间完成全部农村土地承包经营权确权工作。
但在基层调研中，不少乡镇干部告诉记者，农村土地承包经营权确权试点如同进入雷区，稍有不慎就会引发大量原来积累下的隐性纠纷。不少干部用“胆战心惊”来形容当前农村土地承包权确权的困境。
土地利益越来越大，农民寸土必争，对确权工作利益期望多。正如南昌县黄马乡徐家村朱细金等农民告诉《经济参考报》记者的：“拿到田就是钱。国家补贴加上700多块钱一亩的田租。我有三五亩农田，即使自己不种每年也能有数千元。”广东省云安县南盛镇大窝村村支书邓健芳介绍，因自然变迁、征用等原因，农村土地比二轮承包时有所减少，甚至很多人没有农田。
记者在调研中了解到，部分村民希望通过确权颁证弥补减损的土地面积，原来一直没有解决的农田纠纷能够得到解决；部分村民实际种植土地面积大于登记面积，希望借助新一轮确权登记增加惠农补贴；也有人担心自己因户籍迁走而在确权颁证中失去土地。
江西省农业厅农经处处长罗青平说，原来不少土地承包纠纷甚至群体性事件，给农村经济发展和社会稳定带来不利影响。以后农村土地的增值效益还会更大，农民更是寸土必争，所以国家开展新一轮的农村土地确权登记工作，一些矛盾也就随之集体爆发。
由于顾及社会稳定，各地在最新一次农村土地承包经营权确权登记试点中异常谨慎，甚至不积极。江苏省农村经济经营管理站站长杨天水介绍，农村基层乡村干部对开展农村土地承包经营权登记试点工作总体积极性不高，甚至有些地方不愿意开展试点工作。试点县也只是选择了少数乡镇的少数村开展试点工作。广东省云安县2011年7月开始在南盛镇大窝和横岗两个村开展农村土地承包经营权登记试点。但直到2012年2月29日才成立试点工作小组，试点至今还未推进。
权属关系混乱 土地确权难度大
《经济参考报》记者调查发现，二轮承包中新旧矛盾叠加积累等问题是当前集体土地承包经营权确权工作难开展的主要诱因。
首先是二轮承包发证过程中旧问题未解，新矛盾又至。江苏、江西、广东等地农业部门负责人介绍，1998年国家进行确权登记和发放承包经营证。2003年土地承包法出台，粮食价格飙升，农田纠纷开始出现。2004年，国务院下发《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知的通知》，各地重新下发承包经营权证和确权登记表。
但农村二轮土地承包中，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，致使部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等多种现象，土地权属关系十分混乱。包括广东、安徽、江西等省份都出现，1998年二轮承包时发的承包经营权证与2004年再次发的证上农田面积和承包对象等不一致，一些地区出现更多纠纷。
其次是农村土地调整带来不少潜在纠纷。按照国家法律，不允许对承包土地进行大调整，但是有的地方农民约定以村小组、自然村等为单位三五年做一次调整，导致实际土地承包经营状况全部发生变动，与1998年确权和发证的情况完全不相吻合。根据农业部门调查，江西南昌县2400多个村民小组中有300多小组做过类似的调整，带来了不少土地纠纷。
同时，农村土地多轮流转、公益设施建设用地占用农田、农转非以及婚丧嫁娶土地没调整、农户间互换田块等土地纠纷问题在农村非常突出，土地承包经营权清晰界定难度大。广东省云安县农业局副局长简伟熊表示，作为全国试点的南盛镇土地流转率达到73%，有的甚至流转多次，时长达二三十年不等；尤其是一些农田建了建筑物，属于违法用地，建筑物没有任何法律证书，仅仅处于民间承认状态，如果确权登记使之有所变化，协调利益方有一定难度。
三是不少政策性问题需要进一步确定。大窝村支部书记邓健芳认为，一些农村人员户口迁出去了，按政策是自愿退田，可没人愿退。一些地方干部也反映，1998年二轮承包的30年合同还未失效，这次确权颁证是否要签合同，签订合同的时间和期限等都还有待政策确定，县市不敢擅自探索。
同时，确权过程中发现多出不少原来被隐瞒的土地以及农民新开荒土地，也需要相应政策来处置。安徽省六安市金安区马头镇副镇长王宏告诉记者，2011年5月份，马头镇被确定为农村土地承包经营权登记试点工作镇。目前实测农田面积比二轮承包登记面积多出46%。黑龙江省农委负责人介绍，2012年黑龙江省方正县和阿城区被批复为农村土地承包经营权确权试点，其中也发现多出不少土地。但由于土地二轮承包期内不宜调整，因此量出来的地也不好处理，只好等待统一处理。
基层干部反映，这些多出来的土地如何确权登记让地方政府官员压力不小，需要确定这些土地的承包权属对象，还要国家对新增土地确认后给予优惠补贴。
专家建议区别对待 划定争议区
针对各地已经或即将开展集体土地承包经营权确权工作中暴露出的问题，专家和基层干部群众认为，为确保5年内完成集体土地承包经营权确权，为避免矛盾的遗留和积累，应从完善工作机制入手，解决确权中可能产生的矛盾纠纷。
首先完善矛盾调处机制，加强基层农经机构和队伍建设，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。江西省农业厅农经处统计，截至2012年11月底，江西已有90个县(市、区)设立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，比去年底增加了60个市、县(区)。
但负责农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会日常工作的各级经管站却面临着机构弱化和人员短缺的问题。江西省余干县农经站负责人占罗鹰说，余干是农业大县，有27个乡镇场，但全县经管系统仅有24人，平均一个乡镇还不到1人，大部分人还不从事经管本职工作。樊小平说，目前县级农经站对乡镇农经人员也不好管理，“做的好不能奖励，做的不好也不能约束。所有的工作只能凭感情和个人关系来维持。”
其次完善政策，加强培训。一些基层干部认为，二轮承包30年期间结束后再进行确权试点可能更稳妥。如果必须推进，则要有经费保障和针对性专业培训。对基层干部的培训内容除了农村土地承包经营权登记试点工作的相关法律、法规、政策外，对登记规则、档案管理、地籍测量技术及程序、地籍测量与登记业务操作规程也应加强，减少广大干部对登记试点工作的畏难情绪。
三是制定操作性强的试点操作规程，对纠纷难解的田块可区别对待，划定争议区。农村土地承包经营权试点登记性质上属于承包经营权的初始登记，但带有不动产总登记的特点，带有半强制性。由于土地承包经营权登记没被纳入《土地登记办法》，应积极探索科学可行的登记模式和地籍调查测量方法。其中，对近期难以解决的土地承包纠纷，暂按现状划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册、记录在案，待争议化解后再进行确认、公示和登记。
另外，要落实普法宣传动员工作，加强民主监督，防微杜渐。要加快加强对法律法规、政策中关于农村土地承包经营权及其登记试点的正确宣传；整个试点登记工作的全过程要尽量透明公开，动员各方力量加强民主监督；要加大力度依法、及时、严格查处借机违法重新调整原承包关系或重新组织发包农村土地，借机贪污腐败、违法乱纪，以及借机侵害发包人、其他权利人权利的行为。
| |
大户“不大” 合作社“无合作” |
| |
新型农业经营主体“发育不良” |
随着土地规模经营不断发展，以专业大户、家庭农场、农民合作社等为代表的新型农业经营主体在各地蓬勃涌现，为创新新型农业经营体制奠定了坚实基础。
但《经济参考报》记者近期在黑龙江、山东、安徽、江苏、江西、广东等地采访发现，目前这些农业经营主体在发展过程中出现新主体数量少、经营管理技术与水平偏低、内在质量不高等诸多“发育不良”问题。
部分合作社“有组织无合作”
随着土地流转和规模经营加速，许多农业主产区积极探索在坚持农村联产承包责任制基础上的新型农业经营机制，一批新型农业经营主体应运而生。据农业部统计，截至2011年底，全国100亩以上的种粮大户目前至少有47.84万户，农业产业化龙头企业11万多家；截至2012年第三季度，全国依法登记的农民专业合作社达到60万家。
农业部部长韩长赋说，我国农业发展真正到了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式真正到了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段。今后将以发展多种形式的适度规模经营和培育新型经营主体为重点，创新农业生产经营体制。
但《经济参考报》记者调查发现，近年来，我国农业主产区的种养大户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业等新型农业经营主体培育虽然有了很大进步，但是在发展过程中也还存在一些问题，突出表现为数量仍然不够，发展水平不高和质量参差不齐等方面。
整体数量不足，全国八成以上农户还在单打独斗。截至2011年底，我国家庭承包耕地流转总面积仅为2.28亿亩，占家庭承包经营耕地面积的17.8%，80%以上的农田仍处于分散经营中，其中百亩以上种粮大户经营的耕地面积相当于我国耕地面积的5.3%；60万家农民专业合作社实有入社农户为4600多万户，约占农户总数的18.6%。
发展水平上，农民职业化经营程度低下。当前一些地方，专业大户、家庭农场以及部分农民专业合作社等技术水平、市场意识和管理能力都相对不足。国务院发展研究中心农村经济研究部调研组2012年7月在上海松江区、湖南湘潭市、安徽凤台县等三地调查发现，三地的家庭(或大户)农场经营者普遍处于依靠经验种植养殖阶段，从文化程度上看，初中和小学学历占90%以上，高中以上学历者不多。从经营者年龄上看，30岁以下的不足5%，50岁以上的将近一半。
安徽省天长市大地农业合作社联合社是一个以种植业大户、家庭农场等为成员的合作组织。发起人宣有林告诉记者，近年来，在利好政策引导下，当地许多种植大户盲目扩张面积，但却对农业风险、劳动力成本上升等估计不足，结果导致一半左右的大户经营实际亏损，只有不到三分之一的大户能盈利。究其原因则主要是生产技术不成熟、管理能力跟不上、市场信息不灵、农产品销量不佳等。
部分农民合作社“有组织无合作”，质量堪忧。黑龙江省农村合作经济经营管理总站站长李东福表示，当前一些农民创办合作社的目的仅仅是为了套取国家补助资金。这种合作社徒有形式，成立后并没有按合作社的章程进行运作，更没有组织成员开展真正的农业生产经营活动，合而不作。同时，由于合作社经营中可以免除增值税、企业所得税、印花税，许多企业为了合理避税，也纷纷参与合作社。
类似现象在一些地区也比较多。记者在广东、安徽、江西等地采访也发现，一些龙头企业是一家企业两块牌子，一块是企业牌，旁边一块则是某某农业合作社牌子。
对此，中央农村工作领导小组办公室原主任、中国扶贫基金会会长段应碧说，当前我国一些农业经济合作组织被企业或个人主导，少了合作成分。“合作化一个最大特点就是要农民成为组织里一个权益完整的个体，但当前一个大户或一家企业参与所谓农民合作社，并掌握主动权，农民没有了话语权，导致合作社成为一些企业的一个经营部门或一个外壳。这种专业组织被私人化、企业化，说明我们的农业经济合作组织十分不成熟，有组织无合作。”
基础不牢 大户“不大”
《经济参考报》记者调研发现，当前我国新型农业经营主体在发展中仍存在着一些困难和难题，主要表现为土地流转缺乏规范，“新主体”缺乏政策扶持，导致专业大户、家庭农场等难长大；而监督管理、人才培训不足甚至错位等也导致一些农民合作社发育不良。
首先是土地流转缺乏规范稳定性差，新型农业经营主体壮大缺乏基础。记者了解到，目前虽然各地都建立了土地流转程序、规范流转合同文本，但在实际操作中仍存在着不规范的现象。江西高安市杨圩镇汉塘村的种粮大户谢任生与三个村民合伙承包了本村400多亩农田。他告诉记者，目前土地流转期限都普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行为多。如大户对修建灌溉设施、培肥地力等事关长期发展的项目不愿也不敢投入，使农业基础设施薄弱的局面进一步加剧，影响了土地的产出率和农业的可持续发展。
其次，新型农业经营主体的发展也缺乏相关政策扶持，难以做大做强。记者了解到，目前，我国的种粮直补、良种补贴和农资综合补贴等农业补贴都是直接发放给农民，种粮大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型农业经营主体基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。
山东省枣庄市山亭区农村经济经营管理局局长戴金山说，国家一直在提要支持农民合作组织发展，并在土地、资金、项目、税费等方面有一些扶持政策，但在具体操作中很多政策难落实处。“拿项目来说，国家和省里的文件都要求涉农项目向农民合作组织倾斜，但事实情况是，很多项目根本不以合作组织为申报主体，而是要以各级政府的名义申报。”
在贷款方面同样如此。作为江西省最大的粮食种植大户之一的江西省鄱阳县农民高彩霞告诉记者：“我和儿子扩大经营都需要资金。我们唯一的，也是最大的有效资产就是土地，但集体土地的承包经营权不能拿来抵押贷款。”
三是监督管理缺失导致农民合作社质量参差不齐。江西省农业厅农经处处长罗青平表示，目前，在当前体制下，农业部门对合作社缺乏有效的监督制约手段，造成部分合作社发展质量不高。“按照相关规定，5张身份证就可以设立一个合作社，且登记和管理分离。工商部门只负责登记，至于合作社是否规范以及以后如何去管理，归农业部门负责，农业部门知道有的合作社不规范，但也不能注销他们，造成部分合作社先天不足。”
