城镇化的推进牵涉到一系列政策突破，这些改革内容的推进上，孰先孰后、孰急孰缓的次序安排很重要。考虑到过往城镇化过程中存在的“要地不要人”弊端，下一步的基本路径应该在城乡多方面改革“互动”的同时，优先推进与“人口城镇化”相关的改革，尤其是户籍制度改革，加快农民的市民化进程，避免城镇化演变成单纯的城市土地版图扩张。
　　中国改革发端于农村，并推动了工业化和城镇化。30多年前，家庭承包经营体制的建立成为很长一段时间农业生产力增长的主要源泉。更为重要的是，从土地上解放出来的数以亿计的农民工离土离乡进入城市，融入全球产业链的分工体系，为中国经济增长创造了巨大的“人口红利”。
　　如今，农村劳动力大规模转移的边际效应递减，并且在农村和城市同时遭遇制度瓶颈，一方面农民很大程度上仍然被束缚在土地上，另一方面农民工又因为城乡二元户籍制度而难以真正融入城市。
　　当前户籍制度改革稳妥有余、积极不足，中小城市放开落户条件对劳动力的吸引力有限，而大城市对于外来人口的就业、住房、教育等仍然设置层层藩篱。如果不将那些“漂”在城市的农民工也计算在内，中国“超过50%的城镇化率”将下降约15个百分点。
　　有专家认为，在劳动力结构性短缺和经济增速放缓的背景下，通过户籍制度改革，有助于消除劳动力流动的体制性障碍，劳动力供给可以得到改善，生产率可以进一步提高，最终达到提高潜在增长率的效果。
　　当然，优先推进“人口城镇化”，并非认为土地城镇化不重要，而是要在真正推进“人口城镇化”的基础上，再考虑“土地城镇化”。这样才能避免打着城镇化和土地制度改革的旗号，使农民面临失去土地的危险。过去有些地方推行的“土地换社保”，正是由于存在这样的风险而被叫停。
　　土地制度是农村经营制度的核心，这方面的改革呼声和期望也很高，但进展并不尽如人意。目前正在修订中的土地管理法尚只涉及征地补偿方面的内容，对于集体土地入市和建立城乡统一的建设用地市场等改革重点、难点则没有触碰。
　　中国改革的经验是，基层先“摸着石头过河”，顶层设计和法律制度则要积极回应基层的实验和创造。对于农村土地制度的改革创新，近年来各地已有不少尝试，比如广东、安徽等地的土地股份合作，成都、重庆的“地票”交易等。
　　这些试点大多是朝着“做实”土地财产权的方向努力，使得土地和农民之间的关系更为紧密而不是割裂。但这些试点往往因游走在现行法律框架边缘而引起争议，因此需要加快破除相应的法律和制度障碍，为进一步改革打开空间。
　　遵循先“人口”后“土地”的路径，下一步改革还有很重要的一点是明确政府的边界，改变地方政府主导的“要地不要人”城镇化模式，推动农民自主城镇化。政府主要解决城镇化过程中市场失灵的问题，建设基础设施、提供公共服务、培养人才，并做好土地用途规划和管制，至于土地如何流转等问题，则应该发挥市场配置资源的基础性作用。