由中国社会科学院组织撰写的社会蓝皮书《2013年中国社会形势分析与预测》近日发布。社会蓝皮书中的一项研究认为，在上一个十年中，包含城乡最低生活保障、医疗救助、农村五保供养和自然灾害生活救助等的社会救助体系实现了全覆盖。但是，在当前社会救助工作中还存在一些问题。我国的社会救助工作还存在哪些不足，这些问题应该如何解决？《法制日报》记者就此与蓝皮书中社会救助课题的研究者、中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧展开了对话。
□对话
社会救助制度体系实现全覆盖
随着社会救助工作力度的加大和救助标准的不断提高，社会救助覆盖范围不断扩大。2011年年底纳入最低生活保障的人数达到7554万人，比2005年的2918万人增长1.59倍
记者：您长期从事社会政策方面的研究，对于近年来我国的社会救助工作，您有何评价？
唐钧：2012年8月，国家审计署公布了《全国社会保障资金审计结果》。其中对2005年至2011年的“社会救助制度体系情况”作出了这样的评价：以城镇居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度为主体，城镇和农村医疗救助、农村五保供养制度和自然灾害生活救助制度等构成的社会救助制度体系在全国范围内实现了全覆盖。
记者：社会救助制度体系在全国范围内实现了全覆盖，这个结论如何更为直观地理解？
唐钧：就社会救助对象而言，截至2011年年底，全国城镇居民最低生活保障对象2256万人，农村最低生活保障对象5298万人，农村五保供养对象579万人。2011年城市和农村医疗救助资金共资助6649万人参加医疗保险，直接医疗救助2367万人次。随着社会救助工作力度的加大和救助标准的不断提高，社会救助覆盖范围不断扩大。2011年年底纳入最低生活保障的人数达到7554万人，比2005年的2918万人增长1.59倍。
就救助经费而言，2011年，整个社会救助体系的总支出为1834亿元，社会救助体系的“中坚”——城乡最低生活保障资金支出合计1284亿元，比2005年增长5.22倍。
2007年至2011年，城镇居民最低生活保障标准平均增长率为10.99%，比同期CPI平均上涨幅度高出7.62个百分点；农村最低生活保障标准平均增长率为11.40%，比同期CPI平均上涨幅度高出8.03个百分点。
在自然灾害生活救助方面，2005年以来，各级财政投入资金1411亿元，累计有灾民5.96亿人次得到了救助。自然灾害救助资金的及时投放，切实保障并妥善安置了灾民的基本生活。
14亿元低保资金遭违规发放
审计署审计发现，社会救助工作存在违规发放低保金、审批程序不规范、医疗救助不作为、资金管理不得当、信息化建设滞后、贪污冒领有漏洞六大问题
记者：从您刚才提供的数据可以看出，国家对社会救助资金的支出在逐年增长，但是，个别地方的个别干部有时候会打低保金的“小算盘”。此前有报道称，甘肃武威的个别公职人员利用职权冒领了30余万元的低保金。
唐钧：这种情况的确存在。审计署2012年的审计报告中披露了6个方面的问题。一是违规发放低保金。审计发现：有8个省(本级)178个市(本级)1899个县向323万人次的不符合条件人员发放最低生活保障金共14亿元；有两个省(本级)26个市(本级)409个县两万人重复享受城镇和农村最低生活保障，涉及的金额达5206万元。
二是审批程序不规范。在抽查的8101个居委会和村委会中，有719个居委会和村委会未按规定程序审批低保对象，有210个居委会和村委会存在干部人为确定低保对象的情况。
三是医疗救助不作为。到2011年年底，有2514个县共结余城市和农村医疗救助资金126亿元，相当于这些地区当年医疗救助资金财政投入的80%。但是，这些地区按政策得到医疗救助资金资助的低保人员参加医疗保险的仅占63.69%。
四是资金管理不得当。审计发现：有1个省(本级)5个市(本级)31个县城低保资金约有11亿元未纳入财政专户管理；部分地区在会计记账和核算方面存在问题，涉及的金额将近4亿元。有24个市(本级)344个县财政应补助的低保资金24亿元未及时足额拨付到位；有1个省(本级)9个市(本级)79个县不及时发放待遇，涉及的金额达5亿元；部分地区低保人员变动情况未及时上报，造成上级多拨付3亿元城乡低保资金。部分地区有将近4亿元低保资金在不同保障项目间相互串用，未严格做到专款专用。
五是信息化建设较滞后。全国尚有未对城乡低保实行信息化管理的县1657个。部分地区民政部门的城乡低保数据信息不完整，质量不高。大部分地区民政与公安、工商、地税部门间的低保信息沟通机制尚未建立，对低保工作的监督管理不利。
六是贪污冒领有漏洞。个别民政部门工作人员及其他人员利用管理上的漏洞，冒领、骗取城乡低保资金共约12万元。
最大问题在于没有社会救助法
相较于社会救助工作具体执行中的管理不当、不作为等问题，目前制约社会救助工作发展的最大问题是没有社会救助法律
记者：这些问题都是在具体执行过程中出现的。
唐钧：对，一项制度在执行过程中不出问题是不可能的。相较于这些管理不当、不作为等问题，民政部部长李立国提出了需要从制度建设和能力建设上认真研究解决的问题，包括法制建设相对滞后、制度发展不够平衡、救助供给仍然不足、制度衔接有待加强、基层能力较为薄弱。我认为，目前最大的问题还是没有社会救助法律。
记者：之前有消息说，社会救助法律已经被全国人大常委会列入立法工作计划。
唐钧：社会救助法律从2005年就开始起草，历经8年，曾先后被第八届、第十届、第十一届全国人大常委会列入立法计划。但是，在两次提交国务院常务会议审议时均未获通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议。
记者：社会救助法律草案未获通过的原因有哪些？
唐钧：社会救助法律未获国务院常务会议通过的原因很多。其中一个重要原因是对“社会救助”概念的理解有分歧。“社会救助”是一个专有名词，多用于社会政策、社会保障领域，其含义并不是一些专家所理解的“社会的”救助。就其定义而言，社会救助就是国家通过立法对生活有困难的低收入群体实施的旨在帮助他们达到最起码的生活水准的社会保障制度。因为在中文语境中，“社会”一词有特殊的含义，于是引申出五花八门的各种歧义。
例如，各种“社会帮扶”，就其性质而言，本应该属于慈善事业立法的范畴，但有人提出应将“社会帮扶”纳入社会救助法律。目前慈善立法也已摆上全国人大的议事日程，如果社会救助法律把慈善的内容包括进去了，那么慈善事业法又去规范哪些法律关系呢？
遏制“人情保”有待立法规范
个别基层社会救助工作人员素质不高，造成一些地区出现“工作保”、“人情保”等问题。基层社会救助专业化需要社会救助法律来规范
记者：在您看来，社会救助法律中最需要解决的是什么问题？
唐钧：社会救助法律中最重要的一条，应该是强调对申请救助者及其家庭的经济情况进行调查，明确相关部门的配合、协调义务。目前，如果要对申请救助者及其家庭进行经济情况调查，需要到银行进行查询，但是银行根据商业银行法的规定，认为储户资料是保密的，不能随便查询。现在，有些地方只能采取一种办法，就是申请救助者自愿放弃银行信息保密的权利。
另外一个需要解决的就是对基层的社会救助工作进行规范。一直以来，基层的社会救助工作都是由居委会和村委会的干部具体操作。近年来，社会救助对象不断增加，救助内容不断拓展，工作任务日益繁重，对规范化、精细化管理的要求也越来越高，特别是救助申请家庭经济状况核对机制的建立，对工作人员的专业水平提出了更高的要求。但是，目前个别工作人员素质不高，造成一些地区出现社会救助对象认定不准确以及“工作保”、“人情保”等问题。所以，基层的社会救助专业化以及用专业的社会工作者来实施社会救助制度，也应该写入社会救助法律。
社会救助法律不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门中起支架性作用的法律。如果社会救助法律迟迟不出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且将影响到整个社会保障制度的法制化和整个国家的法治建设。