新型城镇化号角声响，全国各地新区建设“加码提速”。从沿海到内陆、从工业区到城市群、从陆域经济到海洋经济，各具特色的新区建设如火如荼。是继续扮演地区经济增长“发动机”的角色，还是挑起区域经济结构调整抓手的重任？新一波新区建设能否趟出新型城镇化的新路经？
在赴广东南沙新区、浙江舟山新区调研中，中国证券报记者发现，一方面，新区发展开始承载地方产业结构调整、探索新经济发展模式的重任；另一方面，新区建设仍延续着土地扩张等传统投资模式，面临重复建设、粗放投资、发展节奏不协调等各种挑战。
中国区域经济学会秘书长陈耀认为，新型城镇化应尝试紧凑型使用土地资源等区域创新城市的建设模式，而非简单平面式扩张。专家指出，新区内的“造城运动”不是城镇化的全部，围绕“人的城镇化”展开户籍、税务和公共服务体制改革应是新型城镇化战略题中之义。
新区热潮涌动 城市增长极困惑隐现
沿着舟山跨海大桥向西望去，不同吨位的轮船停靠在港口，往前是阡陌纵横的填海新地，坡度不高的山体间鳞次栉比布局了一批小型风电设备，四处可见正在施工的“大铁臂”车辆。舟山，这座被称为海洋经济发展范本的海岛之城去年7月成为“国家级新区”。
今年9月，广州南沙升级“国家级新区”。这个“珠三角几何中心”位于广州以南，东临东莞、西靠中山、南依广州、北望香港，距离深圳宝安也不足一小时的车程，早在1990年南沙就被广东省列为经济开发区。
近几年，全国各地纷纷兴起新区建设的高潮，除目前批复的6个国家级新区之外，省市级新区建设项目纷纷“上马”。随着城镇化建设步伐的加快，各地开始新一轮的城市开发模式探索，而以固定资产投资为基础的新区建设被视为维持地方经济增长的“发动机”。
舟山海洋综合开发投资有限公司副总经理夏小军介绍，目前舟山本岛北部产业园二期工程建设面积达2.3万亩，总投资额共78亿元。舟山保税港区总投资额共43亿元，包括码头建设、后期拦网、仓储设施等项目，目前保税港到位资金已达10亿元。在舟山市海洋综合开发试验区建设工作办公室，舟山市发改委综合规划处副处长余小东向中国证券报记者展开了舟山的“发展图卷”，首先建立舟山自由贸易园区，其次发展舟山本地临港石化产业，最后打通整体的环杭州湾东方大通道。
实际上，以新型城镇化为战略主导的区域规划近年来早已渗入各地经济发展运行，如今新区建设的“城市化”意味更为浓烈。如舟山群岛新区开发以“整岛开发”作为城市规划出发点，将城市基础设施建设重点整体转移至舟山本岛，其当地居民及相关公共服务政策也围绕本岛开发展开。“舟山的地理优势使其有动力也有可能完成城乡一体的建设，同时依靠本地海洋资源发展城市优势产业。”余小东说。
“产城融合的战略在各地都非常流行，这会比过去纯工业区的建设开发发展更有利经济模式的探索。”国务院发展研究中心产业经济部部长冯飞认为，目前各地新区区域规划中的产业格局布置往往需要考虑城市化命题，“不过纯粹以投资建设新城、布置产业的传统发展思路，对于当地建设者来说，仍有很强的路径依赖思维，这一点非常值得关注。”冯飞说。
对于本身经济发展实力偏弱的地区而言，戴了国家级“帽子”的新区建设往往被视为当地经济圈中的核心“坐标”，承担区域间协调发展的经济辐射功能，这种高定位的区域规划无疑让实践中的建设者们倍感压力。
《广州南沙发展定位与战略研究》显示，用40年时间将南沙建成珠三角世界级城市群的新枢纽，在2011年至2015年“起步建设阶段”，经济总量达到1600亿元，这一数字要远超出南沙区政府提出的到2015年地区生产总值达到1000亿元的目标，而去年南沙区实现GDP产值仅为571亿元。
仍在等待舟山群岛规划细则出台的余小东坦言，由于舟山区位特殊性，在基建配套的网格化布局方面，投入的成本和耗时都会很高，加上人才的缺乏，使这个“靠海吃饭”的地方发展速度并没有预想的惊人。一方面是地方庞大的投资体量，另一方面是各方对新区建设的高定位，双重预期往往使新区在城市战略发展的进程中显得“冲动有余、后劲不足”。
纵观国家级新区建设路径，城市开发的新区历程注定漫长。以国家最早设立的浦东新区为例，从1992年的国务院批复设立新区开始到2005年正式设为综合改革示范区，浦东新区形成强劲的发展模式走了整整14年。而三十年前被天津人视为“南大荒”的滨海新区直到2005年才被纳入发展规划之中。而以中西部为代表的重庆两江新区、甘肃兰州新区建设同样承接此前西部开发战略的区域规划，才正式开启新区的建设大幕。
各路资本抢滩 强化结构转型驱动
如今，在国家级的“金字招牌”下，包括舟山、南沙等布局在各地的新区建设俨然成为企业抢滩进入的投资热土，新区引领城镇化的趋势正在形成。
按照舟山市经济合作与投资促进局的不完全统计，新区获批后的一年内，舟山在各类重大经贸活动中签订重大项目约50个，协议投资金额超1500亿元。目前，新加坡吉宝海事集团、新奥集团、壳牌（中国）集团、深圳科聚、浙江富通、中奥能源等中外企业已相继进入舟山市招商引资的谈判名单之中。
“不差钱”的资金环境同样是南沙新区效应的真实写照。10月31日，南沙开发区管委会与国家开发银行签订战略合作协议，国家开发银行承诺未来5年间对新区的重大基础设施建设提供600亿元金融支持。根据战略合作方案，国家开发银行将从融资规划的编制，中长期信贷支持，重点项目资本金筹措，金融产品研发创新，信贷计划、资源、政策倾斜以及设立国开南沙新区发展基金等六方面对南沙新区开发建设提供全面的金融支持，并联合其他金融机构以组建银团等方式组织和引领社会资金。
值得注意的是，新区投资方向正在发生转变，以地域特色产业为主的“结构转型驱动”发展模式逐渐显现。以需求结构导向来做产业布局为例，舟山大宗商品储运中转加工交易中心的建设正是基于本地港口资源汇聚，大宗商品交易需求上升。舟山大宗商品交易所总经理任春青介绍，目前交易所首创商品交易、公共信息、口岸通关、航运综合、金融配套和行政审批六大服务于一体的功能定位，进而提高现货交易效率、整合各类市场资源。自今年1月投入运营，舟山大宗商品交易所已引进近50家专业做市商、贸易商等重要客户，截至今年6月，交易所总成交额达到540亿元。
冯飞表示，目前不少地方区域建设往往涉及战略性新兴产业的布局，与传统产业格局相比，新的产业集群方式更倾向于创新型要素集群，即以人才、创新平台等要素实现产业集聚，进而形成产业间协调发展的经济效益。“传统依赖生产要素的产业集聚，无论在投资模式上，还是投资体量上都比较粗放，只关注生产能力的提高，而新的创新型要素产业集聚在这方面会有所改变。”冯飞说。
“新区建设，一方面是开展城市新区域，一方面是培育新的增长引擎，比如沿海的新区就是产业升级的领头羊角色，在结构调整方面，南沙可以作为现代服务业发展的范本，因此需要有一定的高端和超前的产业选择特点。”陈耀对中国证券报记者表示，新区建设要符合未来几十年发展趋势和国际技术浪潮，产业层次整体上要高端，产业规划和产业选择要体现科技创新、抢占未来产业制造点。
突破创新 推动城镇化转型升级
从新区历史发展的脉络来看，各地区域发展规划往往是为了突破经济发展的困局而提出的“顶层战略”。从上世纪90年代中后期到现在，为了缩小区域差别，国家提出各个区域互补共同发展的方针，包括西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、东部率先发展的总体战略思路，“十一五”后东中西区域间发展格局差异已经发生变化。
如今，以新型城镇化为驱动的第二波新区建设，则被视为辐射当地区域的实验地带。2011年，10个以上区域规划先后批复，包括武汉城市群、重庆两江新区等中西部地区。值得注意的是，相比传统区域规划的工业产业规划，新近批复的产业布局规划逐渐开始体现向高科技、医药生物、海洋化工、新能源等新兴战略产业转变。
综合开发研究院常务副院长郭万达认为，各地新区建设方案层出不穷，都是当地经济发展和城市发展到某个阶段的结果，“浦东新区的设立，正是由于当年浦西经济发展容量饱和、改造成本过大，需要形成新的城市功能区，发展当地经济。”郭万达表示，这一轮新区建设除了完成传统的旧城保护、城市功能区建设及经济增长等任务之外，还需要在体制改革方面寻求突破，近两年国家级新区规划大跨度进展原因正基于此。
不过，在新区建设火热进行的同时，不少问题陆续浮现。武汉大学湖北中部发展问题研究中心执行副主任李光在谈及建设中部城市群时提到，地方过度依赖本地资源、区域板块发展各自为政、关键领域一体化难以形成等问题都会成为区域协调发展的重要障碍。
“不能让新区建设沦为地方激进的造城运动。”面对如火如荼的新区建设和地方庞大资金的注入，接受中国证券报采访的几位学者均表示，现阶段的新区建设，涉及工业布局、产业发展、城乡统筹、土地利用、户籍改革、城市管理等多方位制度的创新改革。如果缺乏创新金融、人才、公共服务等良好的新区生态环境，城镇化转型升级的作用就很难发挥。
实际上，以新区驱动的新型城镇化仍需要考虑城市与人整体发展的问题。据统计，2011年中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例只有35%。除了户籍制度的约束外，开发区选址偏离城市中心地带，公共服务欠缺使居民和企业与新区之间造成隔离。“如果解决不好人的问题，新区建设只会吸引短期寻租者，而难以有更长远的发展。”国家发改委对外经济研究所研究员张燕生在剖析重庆两江新区建设时曾作出上述判断。
以金融环境为例，庞大的新区投资“蓝图”需要考虑投入产出的经济效益，对于地方融资平台而言，以土地储备作为融资手段的运作模式仍然可能遭遇潜在的风险。据夏小军介绍，除了舟山本岛北部生产区可以依靠出售土地实现经营平衡，但未来大型的项目目前仍然只能依靠财政补助，投资成本较高。“我们尽量研究向资本市场考虑的方式进行直接融资，引起保险资金、信托计划、企业债券等各类融资工具，减少本地金融机构新区建设的资金负担。”夏小军表示。
“由于新区建设中把经济建设放在比较重要的位置，很多地方政府的新区建设过程也是土地扩张的过程，如何避免重复建设和不协调发展，依然是各级政府需要面临的课题。”在陈耀看来，新区建设可以考虑在城镇化模式进行突破创新，从而契合新型城镇化低碳、绿色、生态、节能等科学理念。“比如，最近云南打造的滇中产业新区，提出在低丘缓坡地带打造城市鲜明、配套完整的产业区，未来的新区建设在风格上会比较类似北欧山体中的城镇风格，与自然和谐融合，属于人居环境比较适宜的新型城镇化模式”。