原来在农村参加新农保，后来进城到工厂上班，改投城镇基本养老保险，但是原先缴纳的新农保只能封存或办理一次性退保手续——随着城镇化的推进，越来越多的养老保险参保人面临类似的问题。但今后，这样的问题将有望得到解决。
人力资源和社会保障部近日就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》(以下简称《办法》)公开征求意见。按照办法规定，现行的三类基本养老保险制度，也就是城镇职工基本养老保险(“职保”)、新型农村社会养老保险(“新农保”)和城镇居民社会养老保险(“城居保”)中，参加过两种或两种以上的人员，可衔接转换养老保险。
接受《经济参考报》记者采访的专家表示，以更大强度加快打通城乡社会保障制度的转换路径，促进制度融合是大势所趋。只有制度打通才能提升中青年农民工的参保率，让参保者真正从城乡居民养老保险中受益。
办法 三类养老保险将可衔接
《办法》适用于尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的人员。所指的衔接转换主要针对三种情况：职保转为新农保或城居保、新农保或城居保转为职保、新农保和城居保互转，三种衔接遵循不同方案。
具体来说，参加职保缴费年限满15年的，可以将新农保或城居保的个人账户全部储存额转入职保，但其缴费年限不折算为职保缴费年限。职保缴费年限不足15年的，个人账户基金可以从职保转入新农保或城居保，其参加职保的缴费年限可以转入，但只能转移个人账户全部储存额而不转移职保统筹基金。如果在新农保和城居保之间办理衔接手续，那么个人账户全部储存额转移，缴费年限也可以合并累加计算。
此外，由于我国的社保制度设计、运行不允许重复参保，《办法》对重复参保问题也作出了安排：参保人员重复参加职保与新农保或城居保的，如果在同一年内重复缴费，那么优先保留待遇水平较高的职保，并将重复参保时段的新农保或城居保个人缴费退还本人。
专家认为，《办法》的制订出台是完善我国养老保险体系的重要举措。清华大学公共管理学院资深研究员陈仰东对《经济参考报》记者表示，尽管城乡基本养老保险制度已经全面建立，但由于如果制度间不能衔接互认，社保仍然长时间处于隔离的、碎片化的状态。而作为《社会保险法》的配套法规，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台将打通城乡养老转换路径：“虽然制度还没有统一，但已经纳入到了一个体系，此外，这也是整个社会保障法规体系的重要组成部分。”
目前，需要在职保与新农保或城居保之间衔接的主要是农村进城务工人员，他们可能多次流动就业，因此《办法》的出台将使他们成为受益最多的群体。
疑问 两个“不”是否合理
《办法》征求意见引发了社会的广泛讨论，其中最受关注的一点就在于两个“不”：职保的统筹基金不转移、新农保或城居保年限不折算。一位网友发帖称，“我参加职保不足15年打算转成为城居保，请问为何只能带走个人账户，却不能转移公司为员工缴纳的部分？”
对此，人社部表示，这是由于三类保险制度上的差别。目前我国三类养老保险制度中，只有职保分为统筹账户和个人账户，统筹基金由用人单位缴纳，基本功能是用于当期发放，保障职保退休人员的基本生活；新农保、城居保制度中没有这一安排，而另外安排了政府全额支付的基础养老金，“如果职保向新农保或城居保单向转移统筹基金，会导致各项制度资金安排上的不平衡。”
那么，为何在职保制度内，跨地区转移可以划转12%的统筹基金？事实上，由于养老保险尚未实现全国统筹，各地基金积累状况差距较大，这一措施是为了适当平衡不同地区之间职保基金的负担，划走的基金也不直接体现为参保人员的个人权益。
而与统筹基金性质不同，个人账户属于个人所有，因此无论职保转为新农保或城居保、新农保或城居保转为职保、或者新农保和城居保互转，个人账户都将如数转移。
“衡量转移办法是否合理的关键，就在于参保人权益会不会因为转移而损失或增加。”陈仰东认为，衔接之所以采取这种设计，是因为两个不同制度下缴费“权重”不同，而且参保权益的构成非常复杂，难以清晰化或者纯粹化的衡量。而作为权益的核心的个人账户全额转移，足以说明政策的选择倾向是最大限度的维护职工利益不受损失。
他举例说，职保统筹基金缴纳水平跟当地的社会平均工资挂钩，比如一位员工在深圳参加职保数年之后转为新农保，并回到偏远落后地区养老，如果统筹基金悉数被带走，那么他领到的养老金数额将大大超过当地平均水平，而深圳当地的养老金将出现支付问题。
“因此，转移需要维持合理的养老金水平，并保证原有制度的持续性。”陈仰东说：“如果通过转移可以获得更高红利，那就可能带来新的不平等和不合理。社保保障的是基本权益，不是纯粹权益，更不是泛福利制度。”
对于参保人员从新农保或城居保转入职保，其参加新农保、城居保的缴费年限不折算为职保缴费年限的问题，人社部表示，这样规定的基本背景，是职保与新农保或城居保制度间的缴费水平差异很大，一般达到十倍、甚至几十倍。如果将新农保或城居保的缴费年限简单地认同为职保的缴费年限，会造成权利与义务不对等，导致资金不平衡和道德风险。
前景 制度融合大势所趋
过去十年是我国社保体系建设迅速推进的十年，覆盖城乡居民的新型社会保障体系已经形成。然而，社会保险转移接续难，一直是阻碍我国统筹城乡社会保障体系建设的“拦路虎”，专家认为，在《办法》出台打通城乡养老转换路径后，医保衔接制度建立和居民养老保险城乡一体化将是大势所趋。
在特定发展阶段，我国的制度和政策大都是城乡分别设计和实施，统筹和融合度相对较低。然而，随着我国城镇化率超过50%，劳动力流动的日趋自由和城乡二元经济结构的变革，社会保障的一环已经明显滞后，重复参保、重复建设、公平性欠缺等问题初现端倪。
以养老保险为例，跨地区转移接续不畅已经严重影响了居民参保积极性，也成为生产要素中阻碍劳动力自由流动的障碍。有数据显示，近年来，因为一些地区转移接续不畅，退保风潮严重，有的城市退保比例甚至高达参保人员的17%。
专家认为，要改变这一现状，当务之急是去“碎片化”，打破现行社保对城乡居民和不同类型人群进行了众多人为分割，实行统筹发展。中央财经大学社会保障系主任褚福灵在接受《经济参考报》记者采访时表示，未来我国的社保制度框架将包括两大部分，一个是劳动者，也就是职工的社会保障制度，一个是针对居民的部分社会保障项目。“相信在这样的架构内，我国将逐步地理顺制度设计问题，并在此基础之上完善业务流程，建立信息网络，最终逐步建立起更为有效社保转移接续制度。”他说。
在这一点上，或许未来五年内就可以看到比较大的变化。《社会保障“十二五”规划纲要》中就指出，中国“十二五”时期将加快建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系，提高社会保险统筹层次，建立有效的社会保险关系转移接续制度。