我国农业保险业务规模和覆盖面实现了跨越式发展。财政部10月公布的数据，2003年至2012年农业保险累计实现保费约600亿元，为5.8亿户次投保农户提供风险保障1.78万亿元。
不过，《经济参考报》记者在湖南、陕西等地调研时了解到，农业保险面临着保费定价失灵、巨灾风险大、保险公司“下乡难”等问题。更有行业人士指出，农业保险补贴遭到一些保险公司和地方政府联手瓜分，骗取资金等违法违规行为频繁出现。
以往在没有相关政策支撑下，商业性保险公司办农业保险，在实践中已经被证明是行不通的；然而，在有了国家财政补贴以后，那些曾经制约商业性保险公司承办农业保险的因素也仍然存在。如果这些问题在理论和实践上没有彻底解决的话，势必将影响到政策性农业保险的发展后劲和前景。
农业保险补贴成为“肥肉”？
上月，中央财政提前下达2013年农业保险保费补贴预算指标56.6亿元，同比增加16.7亿元，增长41.9%。截至9月底，中央财政已安排拨付2012年农业保险保费补贴资金95.5亿元，比2011年全年增长43.2%，带动农业保险提供风险保障逾5000亿元。
“商业保险公司过去退出农业保险，现在抢着做农业保险，就是为了补贴。”江泰保险经纪有限公司农林部首席专家郭永利说，补贴资金并没有实实在在保障到农民头上，反而成了一些保险公司和地方政府官员联手瓜分的“唐僧肉”。
某商业保险公司的一位工作人员也直言，确实有的保险公司将农业保险的财政补贴看作是一块肥肉。广东肇庆市一位曾经在商业保险公司工作过的人士说，保险公司是以盈利为目的，要有财政补贴才开办农业保险，而且风险大的险种不做。
数据显示，自2007年以来，中央财政已累计拨付农业保险保费补贴资金360亿元。全国农险保费收入从2007年的51.84亿元增至2011年8月的142亿元，年均增长37.8%。
除了中央财政的补贴之外，各级财政还要安排相应的配套补贴资金。以湖南省为例，种植业保险保费中央财政补贴40%，省财政补贴25%，市县两级财政补贴10%，其余保费由农户、龙头企业或农村专业合作经济组织承担。
近几年，农业保险被曝出的问题大多与保险补贴这块“肥肉”有关。农业保险专家、首都经贸大学教授庹国柱表示，过去讲农业保险存在道德风险，主要指的是农民骗保，事实上保险公司和地方政府的道德风险也很严重，农业保险成为一些保险公司和地方政府的“盛宴”，涉及地方和保险公司投机取巧、套取资金的案例很多。
2010年以来，阳光农险公司、人保财险、中华联合财险公司在多地分支机构的案件多次被披露，涉及骗取农业保险财政补贴资金、套取粮食保险保费资金、编造保险事故骗取保险金等问题。
庹国柱向《经济参考报》记者讲述了一个他遇到过的案例：某地保险公司与一家养猪场谈农业保险业务，一头猪100元的保费中政府补贴80元，保险公司告诉猪场负责人说只要交20元保费，保险公司再返还40元，不过一旦发生灾害，保险公司不负责赔偿。这样，保险公司等于将60元的补贴装进了自己的口袋。
庹国柱认为，农业保险成为“盛宴”，还表现为“封顶赔付”和“协议赔付”。封顶赔付是指有的地方以保费总收入的一定倍数作为赔付的上限，比如河南省是3倍封顶，浙江省是5倍封顶，这样农民的保障水平很低，实际上是保障了保险公司利益。协议赔付是指地方政府拿财政补贴和保险公司讨价还价，从中获取一定的利益。对于这些违规行为，法律法规中应该制定限制性条款，对地方政府的违规行为在罚则里也要作出明确规定。
人保财险湖南分公司农险部总经理宁松认为，承办农业保险是中国人保财险公司承担的政治和社会责任，不能靠农业保险来撑规模、撑利润。如果将农业保险作为主要的利润来源，这是对政府、公众和公司的“不负责”。
庹国柱说，农业保险的道德风险在任何国家都存在，不仅是企业骗取补贴，也包括农民骗保和有的地方政府套取资金等，关键是要制定更严格的制度进行防范和监督。
大公司能否对接小农户？
“2007年、2008年刚开始做农业保险的时候，感觉到没办法完全深入到农户中去。”宁松说，即使保险公司在县一级设有机构，也就20个人左右，而湖南省每个县一般都有20至30个乡镇，两三百个行政村，仅靠保险公司自身力量很难实现承保和理赔到户。
“体量巨大”的保险公司下乡从事农业保险，如何与小农户对接，确实是一个大问题。在从事互助保险的郭永利看来，在市场经济中，农民本身就分散、弱小、高风险，让他们和大保险公司来对接，两者不对等。对于保险公司来说，他们要服务这么多的农民，存在风险高、成本高、亏损高的问题。
宁松认为，保险公司和农户对接主要存在四个方面的难点。一是地域的分散性，像湖南户均农田3.6亩左右，有的地方户均才几分田，靠保险公司收取保费，付出的成本大于收到的钱；二是农民认识的差异性，很多农民只有遇到灾害才愿意投保，这是明显的逆选择，而保险的原则是大数法则。三是农业生产的季节性，比如湖南早稻有3000万亩左右投保，涉及1000万户，而政府的贴补方案又下达得迟，保险公司必须在相应的作物生产期内完成承保服务，任务很重。四是农民对政府的依赖性。广大农民更多的信任和依赖政府的行政管理和灾后救济，对保险公司或多或少存在不信任感，尤其在农业保险开展初期，这种不信任和不认同感十分明显。
人保财险长沙支公司经理助理李军今年上半年进行水稻承保工作时，天天要下乡宣传介绍农业保险，嗓子都嘶哑了。他说，工作中最困惑的就是收费难，长沙县参加水稻保险的有10万多户，一个家庭平均只有2.4亩农田，涉及面太广。
理赔的问题同样复杂，保险公司因此和农户发生纠纷是常有的事。宁松说，农业保险的赔款，是以农作物损失的30%为起赔点，但多少是31%，多少是29%；每个作物的生长期限的赔偿标准不一样，但很多时候是在临界点上；特别是损失特征大致相近的情况下，赔款如何平衡，公正性受到关注。由此可能出现是非，如果没有政府行政力量和专业部门技术的参与，单独由保险公司很难搞定。
低保费如何应对高风险？
农业保险本身属于高风险的险种，加之我国是自然灾害多发区，国内再保险市场不发达，分保方式单一，巨灾保险的损失基本上只能由直接保险公司自行消化，导致难以提升巨灾补偿水平。
对于保险公司来说，虽然当前农业保险经营情况较好，一旦发生大的灾害，这块到嘴的肥肉可能又得“吐出来”。
陕西省杨凌区是我国唯一的农业高新技术产业示范区，也是农业保险创新实验区。除了奶牛，育肥猪等中央财政补贴保费的品种，2010年开始，人保财险开始在当时试点“银保富”设施蔬菜大棚保险这一特色险种，并基本实现了全覆盖，但两年下来，试点效果不尽如人意。
“这个品种去年收取保费240万元，但赔款就达到330万元。”人保财险杨凌支公司经理余党民告诉《经济参考报》记者，去年当地遭遇了60年一遇的连阴雨，大棚受灾严重，导致设施蔬菜大棚保险亏损。“但这一块没有获得财政上的补贴，只能用其他险种的利润来填上这个窟窿。”
当地的情况并非个例，自然灾害导致的巨额赔付是商业保险面临的主要风险之一。宁松介绍，保险公司面临的经营风险主要就是巨灾风险。湖南人保8个亿的农业保险保费，如果承担的赔偿责任超过3倍以上，将直接影响湖南省分公司的经营稳定性。
宁松说，不支持大幅度地降低保费，因为前几年农业保险的经营效益不能真实地反映农业保险的本来面貌。第一是灾害的周期性和损失的巨大性，灾害一般10年一个大的周期，现在还没有遇到大的灾害；第二是农民的保险认知程度、维权意识在增强。
“巨灾风险对保险公司的打击很大。”庹国柱清楚地记得，他此前去加拿大考察时了解到，一家地方政府办的保险公司从1959年到1985年的26年间经营都比较平稳，但1986年到1988年发生大旱灾，导致保险公司把前二十多年积累的钱全部赔过去，还要借外债来进行赔付。
由于我国的农业巨灾风险分散机制尚未建立，而再保费率高、门槛高，支持力度有限，保险公司接受的巨灾风险得不到有效分散，难以提升巨灾损失补偿水平。对此，中国社科院金融研究所研究员郭金龙认为，应该由中央政府出资对再保险集团的经营管理费用给予补贴，或者为保险公司提供再保险补贴。同时，减免再保险业务的营业税和企业所得税。
此外，对于保费的确定，地方政府和保险公司之间也有分歧，地方政府希望压低费率，可以减少财政补贴，保险公司则担心亏损而希望保费定得更高。郭永利说，保费制定存在定价失灵的问题，比如政府将保费定得过低，让保险公司按商业化的办法来经营，而保险公司接受不了这样低的保费，只能不予推行，比如目前拖拉机交强险的参保率就不足10%。
庹国柱建议，应该成立类似美国风险管理局的这样机构，有政府背景但保持相对独立，负责厘定费率和起草条款，避免“公说公有理、婆说婆有理”。
过去十年间，农业保险成绩有目共睹，但上述农业保险覆盖率低，保费收入不多，点多面广，业务风险大，保险经营成本高等问题仅仅凭商业性保险公司的政治热情显然是解决不了的。不仅如此，在目前巨灾保险缺失、相关农业保险法律法规尚不完善的情况下，商业性保险公司在经营逻辑上，是否真正具有参加政策性农业保险的热情和冲动，同样需要重新审视。
此外，试图借助政策性农业保险的开展，带动其他盈利险种的快速跟进，在目前来看，要取得效果也是不太现实的。那么，商业性保险公司在政策性农业保险上，是否真正能将之作为有效益的业务来进行开展呢？其动力何在？这些问题，还需要实践和积累来给出一个比较明确的回答。
| |
链接一：农业保险经营主体“扩容” |
| |
保险公司和互助组织有望共同发展 |
坊间争论不休的农业保险定位问题已有定论。10月份，国务院常务会议审议通过了《农业保险条例(草案)》，尽管目前条例全文还没有公布，不过消息人士告诉《经济参考报》记者，与此前征求意见稿不同，即将公布的修改版本中最大的变化，是农业保险的经营主体不再限定为保险公司，而是包括了保险公司和互助保险组织等保险机构。
与半年前相比，这一进展对后者而言似乎是一个不小的胜利：《农业保险条例(征求意见稿)》自5月公布之后，一度颇多争议之声，尤其是对于农业保险定位和经营主体方面的内容，受到很多互助保险组织的反对。
事实上，目前农业保险领域中，商业保险公司“下乡”这一模式面临很多风险，补贴漏洞，人员吃紧，风险难控等问题比较突出。在这样的背景下，不少农业部门的人士提出了另一种“解决方案”，即农业保险的本质是要解决“三农”问题和保障粮食安全，农业部和财政部应该主导农业保险的发展，方向是互助合作制度，应该明确互助合作保险的法律地位。
而实践中，互助合作保险模式也不乏成功案例。陕西省农机安全互助保险是国内现有的互助保险中开展时间较早，规模较大的涉农险种之一，由陕西省农机安全协会和农机安全监理系统联合创办，截至今年5月，已经在全省66个县区开展，互助会员1.9万名，会费收入超过500万。
在陕西省扶风县农机监理会并不宽敞的院子里，记者看到一块非常醒目的“2012年农机‘三免两补’政策”宣传海报，上书“农机挂牌免费，农机检验免费，驾证换发免费，农民购买农机施行国家补贴，农机互助保险实行财政补贴”。
“我们做的是拖拉机安全互助和联合收割(获)机安全互助两个保险品种，因为现在有30%至40%左右的财政补贴，县里的农机手参与比较踊跃，目前上路运营的基本上都上了这个(互助)保险。”陕西省扶风县农机管理服务中心主任党军海告诉《经济参考报》记者，由于农机安全事故频发，保险公司要么保费极高要么不愿承保，因此大量农机手只能“裸机”冒险作业，而互助保险开展很大程度上解决了这一问题。
记者在采访中发现，在多数“投保人”眼里，这类互助保险确实比买商业保险产品更有吸引力。“2006年买的车，当时也从保险公司买的保险，但从2010年开始以后，我就上这个互助保险了，村里大多数驾驶员都上了。”扶风县陈关镇秦村一组一位联合收割机的农机手赵周乾说：“主要还是(因为)有政府补贴，比保险公司便宜，服务也挺好，有机器出事故的，赔款也很快。”
从全国范围看，农机互助保险并不是唯一成功的案例，渔业互助保险、果树互助保险等一大批险种已经成为所在领域的主力军，部分险种甚至已经牢牢占据了90%以上的市场份额。而这一模式与目前在农业保险市场上占绝对主力的商业保险模式的地位之争，也成了《农业保险条例(征求意见稿)》公布后业内争论的焦点。
据了解，《农业保险条例》的征求意见稿中将农业保险经营主体限定为保险公司，对于“互助合作保险”只字未提，对于保险公司以外的其他保险组织，规定有2年的“观察期”，符合条件的才可继续经营农业保险业务。
农业保险应该定位于政策性还是商业性？农业保险应该由商业保险公司主导，还是互助保险等多种组织形式共同发展？这一问题上，从不同立场和角度必然会得出不同的答案。江泰保险经纪有限公司农林部首席专家郭永利认为，互助合作保险和农民才是“门当户对”的，通过互助共济的办法，做到互保、互监、互检，达到最低的成本和最小的风险，而商业保险公司则可以承接再保险业务。
国务院发展研究中心农村部部长徐小青告诉记者，农业保险的设立是国家支持“三农”和农业现代化政策体系中的一部分，一定要体现其政策性，应该让农业保险适应农业本身的特点，而不是让农业来适应商业性的保险体系。政府对于互助合作保险应该给予扶持，使其逐步发展，让农民有更多的选择。
不过，保险行业人士普遍对此持有怀疑态度。人保财险陕西分公司一位负责人对《经济参考报》记者表示，互助保险是较为原始的保险形式，不仅“低保费、低保障”的模式在现有条件下过于理想化，而且保险产品开发，定损理赔，核算等工作也非常专业。此外，相比协会等非盈利社会团体模式主导的，公司制经营更为关系清晰便于监管，因此“只能由保险公司来做”。
中国保监会法规部主任杨华柏不久前也撰文指出，从国外的情况看，农业保险有四种不同模式，一是政府主办的国有化模式，二是政府扶持的商业模式，三是政府支持下的国有化—商业化混合模式，四是政府支持下的互助合作保险模式。中国农业保险的经营模式和原则应是“国家支持引导、农民自愿投保、公司自主经营、政府严加监管”。
对此，农业保险专家、首都经贸大学教授庹国柱认为，农业保险的政策和法律法规应该早日出台，保险公司才能有长期的打算。合作保险、相互保险有其优点，但不能因此否定商业保险公司的作用。
