28部门联手起草国家最高层次空间规划，规范无序开发。
几乎与中共十八大召开同步，《全国国土规划纲要(2010~2030)》(下称“规划”)已经完成初稿框架，即将上报国务院。规划将依据中国未来20年的发展目标和环境资源承载能力，规范区域职能，并划定限制开发和禁止开发区域。
由于这将对区域经济发展、产业投资布局产生重大影响，规划又被称作“国土开发宪法”。规划的起草工作由国家发展改革委、国土资源部牵头，财政部、环保部、住房和城乡建设部等总计28个中央有关部门共同参与，目前，国家发改委和国土资源部正在对规划进行最后修改，完成后将直接呈报国务院。
按照国务院提出的要求，规划将成为“最高规划”，在国务院审议通过后，将报请全国人大审议，从而使规划具有法定效力后，当前执行的《土地利用总体规划》《城市发展总体规划》《产业布局规划》等的制定和调整，都将以这一规划为基本依据。
年内上报
按照当前的工作计划要求，2012年12月前，这份规划草案须上报至国务院进行讨论后，提交国务院常务办公会审议通过。
“我们是参与部门，牵头的是国家发改委和国土资源部，据我所知，现在初稿已经完成了，正在进行修改和调整。”10月31日，住房和城乡建设部(下称“住建部”)一位不愿具名的官员向《中国经营报(微博)》记者证实，这项工作已经进行了两年。
次日清晨，国土资源部、财政部参与规划起草和编制的官员均向本报记者证实了这一消息。国土资源部的官员告诉记者，按照当前的工作计划要求，2012年12月前，这份规划草案须上报至国务院进行讨论后，提交国务院常务办公会审议通过。
由于规划是以土地为基础，调整国土空间功能分布、产业布局等职能的综合规划，涉及主管部门领域众多，为解决协调问题，国务院设立了“全国国土规划纲要编制工作领导小组”，由国家发改委、国土资源部共同牵头，财政部、环保部、住建部等职能部门共同组成，小组成员单位共计28个。
前述国土资源部、住建部官员均向记者表示，除此前《物权法》外，尚未有一项带有法律性质的文件草案要求如此之多的中央有关部门共同参与。他们向记者表示，这项工作于2010年就已经启动，国家发改委为规划纲要的编制，下发了时间表。
根据国家发改委的安排，2010年有关部门主要进行前期规划的调研和基础研究工作；2011年开展规划草案的编制工作；2012年进行规划纲要草案的论证、调整、修改和协调工作。目前，按照国家发改委的安排，这项工作紧张顺利，正在进行论证和修改工作。
记者了解到，规划纲要在呈报国务院后，将召开国务院常务办公会进行讨论、审议，此后还将报请全国人大审议，从而使规划纲要具有强制性的法律效力。不过，前述国土资源部官员表示，当前的主要工作还是完成草案的修改和调整工作，其他则依据国务院届时的安排进行。
“最高规划”
“三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，所以土地利用总体规划的刚性较强。”
由于尚需呈报国务院讨论和调整，前述参与规划纲要草案编制的官员均表示不便透露具体内容。但前述住建部官员向记者透露，按照目前的规划纲要草案，其主要职能是统筹和协调，解决目前各级“土地利用总体规划”“城市发展总体规划”“产业发展总体规划”之间的不协调和冲突问题。
目前，上述三项规划在行政级别上“互不隶属”。土地利用总体规划由国土资源系统编制实施；城市发展总体规划由地方住房和城乡建设系统编制实施；产业发展总体规划则由发展改革委系统负责编制实施，三项规划的批准权均归属国务院。
“三项规划当中，由于目前中国实行最严格的耕地保护制度，所以土地利用总体规划的刚性较强。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明告诉记者。
但是，无论从法律上还是行政规定上，都没有要求其他两个规划依据土地利用总体规划进行，因此，在这三个规划之上，还应有统领性的规划，作为三项规划制定的依据。
记者了解到，除三项基本规划外，各级政府还出台了区域发展规划、主体功能区规划、城镇体系规划、生态功能区规划等。参与规划纲要草案编制的权威人士告诉记者，不可否认，这些规划发挥了积极作用，但各类规划之间也不同程度地出现了职能不清、内容重叠，甚至互不协调等问题，影响到规划的科学性和执行力。
“相对于经济社会发展新阶段的新要求、国土空间剧烈变化及其存在的突出问题，国土规划工作亟待提上政府工作的重要日程，规划理念、内容、方法、手段等需要探索创新。”国土资源部咨询研究中心土地咨询研究部主任、咨询委员潘文灿表示。
作为规划纲要草案编制工作的参与者和国土资源部规划司前司长，他认为，作为国家最高层次的空间规划，全国国土规划缺位、地方国土规划推进缓慢、开展区域性国土规划的编制可以有效地解决这一问题。
反向限制
规划纲要草案其中重要一点就是实行差别化的国土开发策略，按照人口和环境来布局城镇化。
“与一般的规划编制思路不同，规划纲要草案的编制过程中，在一定程度上遵循‘反规划’的理念，即根据国土资源未来的承载能力和自然限制制定规划。”国土资源部土地利用司的一位官员向记者表示。
所谓“反规划”编制思路是国外普遍采用的编制国家战略规划的一种思路，即不根据战略目标进行分解，而是根据未来能使用的资源进行编制，依据能使用的资源和优化使用的原则，对未来生产力目标进行测定。
据记者了解，目前，国内大部分战略规划都是根据一个战略目标，通过任务分解式的方法进行编制的，其缺陷在于不能根据环境资源的承载能力进行安排。
记者了解到，规划纲要草案将包含“合理确定国土资源和地域空间开发的规模、强度、结构、布局和时序”等方面的内容，其用意在于提高国土开发利用的效率和质量着力解决国土开发、利用、保护和整治的重大问题，其中重要一点就是实行差别化的国土开发策略，按照人口和环境来布局城镇化。
所谓“差别化”的具体内容，接近国土资源部的权威人士表示，规划草案将有可能划定“限制开发”“禁止开发”的国土区域，这将对未来地方经济发展和国土开发产生重要的影响。不过，他强调，最终如何表述这一意思，还要以国务院讨论通过的方案为准。
在全国国土规划纲要编制工作领导小组会议上，编制的根本目的就被确定，即协调规划未来20年的国家生产力、国土资源布局问题，“应该根据未来20年的国土资源承载能力，进行‘反规划’编制。”
“‘反规划’编制，就要将资源环境承载能力作为基础支撑，从地形、地质环境、水资源、土地资源、生态环境、海洋资源环境等方面开展单要素评价，综合各限制因素进行资源环境承载能力综合评价，提出有关区域主导限制因素。”国土资源部部长徐绍史此前在接受采访时表示。