在保障房建设规模加大的背景下，资金是关键所在。很长一段时间来，保障房建设主要是依靠政府拨款。从政府层面来说，财政资金和银行贷款是保障房的主要资金来源。
随着近年来保障房建设金融政策支持的力度越来越大，日益增多的融资模式在各地相继出现，民间资本、保险资金、债券信托等资金被允许进入保障房建设领域进行“输血”，有力地推动着保障房建设资金突围。
金融政策支持力度加大
近日，住建部副部长仇保兴表示，未来二三十年，中国的城镇化将继续处于高速发展期，2020年以前，中国仅在保障房、建筑节能和卫星城建设等6个领域就将投资不少于60万亿元人民币。对此，上海易居房地产研究院副院长杨红旭认为，这意味着未来的保障房建设资金或将获得更多政府拨款的支持。
除了财政支持，《经济参考报》记者查阅相关文件发现，自2010年以来，国家对保障房建设的金融政策支持力度逐年增加，相关通知和文件明确支持地方通过多种渠道筹集保障房建设资金。
2010年5月，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出“鼓励民间资本参与政策性住房建设”，这被媒体解读为首次对民间资本参与保障房建设的通道“开闸”。2010年6月，住建部、发改委等部委出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出“支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，专项用于公共租赁住房建设和运营，探索运用保险资金、信托资金和房地产信托投资基金拓展公共租赁住房融资渠道”，这些保障房建设的融资方式都是首次提出，特别是允许企业发放中长期债券，允许保险资金、信托资金进入保障房建设领域，将会有力地缓解保障房建设资金的缺乏。
引入保险资金和社保资金也成为在金融上支持保障房建设的政策选项。
自2010年9月保监会出台《保险资金投资不动产暂行办法》，为保险资金投资不动产扫清制度障碍，随后，保险资金跃跃欲试参与保障房的投资建设。而2012年7月保监会又出台《关于保险资金投资股权和不动产有关问题的通知》，进一步放宽了保险资金投资限制，允许保险资金采用多种投资方式，支持国家重大民生和发展工程。
近期，有太保、国寿、平安在内的7家保险资产管理公司联合参与投资北京保障性住房建设，负责太平洋保险资金运作的太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋—上海公共租赁房项目债权投资计划”通过了保监会的备案。
社保基金方面，2011年以来，社保基金已通过信托贷款方式投资保障房建设超过160亿元，今后将继续加大投资力度，积极支持各地保障性住房建设。今年3月，全国社保基金30亿元信托贷款投资南京保障房，专项用于支持南京市花岗、西善桥等四个保障性住房项目的建设。
2011年6月，国家发改委下发的《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》提出，企业债券具有期限长、利率低的优势，是保障性住房项目市场融资的较好工具。为完成“十二五”规划提出的保障性住房建设任务，各地按《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)进行规范后继续保留的投融资平台公司申请发行企业债券，募集资金应优先用于各地保障性住房建设。
多地不断创新融资模式
保障房建设的资金来源长期以来一直主要依靠政府拨款，有了上述政策支持，民间资本、保险资金、信托资金近年来被允许进入保障房建设领域，补足了一些资金缺口。很多地方已经开始因地制宜，创新保障房建设融资模式，积极探索债权融资、股权融资、投资基金等多元融资模式。
据悉，上海正在争取保障房定向私募债试点，目前正与中国交易商协会和央行上海总部等部门沟通。这个保障房定向工具主要是针对开发商，其融资成本将低于银行贷款。
全国工商联房地产商会会长聂梅生在接受《经济参考报》记者采访时对此种做法表示了肯定，通过发债让大家购买，投资收益比较稳定，“这个路子是对的”。
除了上述资金募集试点，住房公积金贷款支持保障房建设目前正在全国多个城市进行。2009年10月，住建部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，对试点目标原则、职工权益保障、资金使用方向、贷款风险防范、工程建设质量等方面做出了明确规定。据了解，2010年，住建部批复首批28个试点城市，实行公积金贷款支持保障房建设。近两年来已经有更多城市加入试点，今年9月份，湖南、山东两省共有6个城市开始试点，全国范围内还在不断扩容。
对此，杨红旭向《经济参考报》记者表示，目前多数城市的住房公积金有很多结余资金，保障房建设通过支付相应的利息借力住房公积金贷款，这体现了融资需求，前期28个城市的试点，已经积累了一些经验，这对解决保障房建设资金缺口是有利的。
据媒体日前报道，发改委鼓励各地在企业债发行中积极稳妥开展金融产品创新，探索在保障房建设领域开展项目收益债试点。项目收益债券是与特定项目相联系的债券，无论利息的支付或是本金的偿还均只能来自投资项目自身的收益，比如自来水、城铁和机场的收费等。业内人士认为，项目收益债券以项目公司为发行主体，相比之前的以平台公司为发债主体，对于发行方来说，有效隔离了偿付风险。对于投资者来说，收益回报更透明和容易预测。
而保障房和商品房捆绑开发的配建模式，也有效吸引和利用社会资金参与保障性住房建设，减轻了政府资金的压力。以山东省青岛市为例，政府规定，新增建设用地规划为住宅的，按不低于20%的比例配建保障性住房。首个住房保障规划期(2008年至2010年)开工的24333套保障房中，企业投资建设的房源占62%。
中国房地产学会副会长陈国强在接受《经济参考报》记者采访时指出，在我国住房保障法尚未出台的背景下，应允许各地自行尝试，多元化筹集资金，多管齐下，而不是单纯指望某一种方式。
鼓励资金投入助力可持续发展
从国际经验来看，没有一个国家能单独依靠政府的力量满足居民的基本住房需求，都是在政府的主导下，通过实施积极的财政支持政策，大力吸引社会力量参与公共住房的建设、运营和管理。
有分析认为，国家对保障房建设在金融政策方面的支持力度越来越大，地方政府积极引导，多渠道拓宽保障性安居工程的融资渠道，不失为一种有益的做法，但需要鼓励各路资金可持续发展。
接受《经济参考报》记者采访的专家表示，在保障房建设资金问题上，各个地方采取的做法不太一样，体现出多元化和灵活化的特点，但基本上都是采用“中央财政+地方配套资金+土地出让金+公积金收益+融资平台/企业发行债券等”这一模式，解决保障房资金问题。只要能通过政策对保障房建设的融资方式和渠道进行规范，让各路资金获得投资收益，保障房建设的融资问题就一定能够可持续性发展。
中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌表示，对于各个地方保障房融资渠道的一些做法，应该要多鼓励并且积极探索，公募、私募基金等渠道都是一种融资途径。可以考虑设立专门的具有政府保障性质的金融机构，通过对政府补贴进行规范和开拓专门的融资渠道，对保障房的资金来源进行规范，从而推动保障房建设的可持续发展。
“找中介租房特麻烦，租金也很贵，就这公租房一带同类型房屋的市场月租金每平方米也要50元。”在位于北五环外朝阳区北苑南区，刘萍对《经济参考报》记者表示，她从外地来京工作3年，单位也不提供宿舍。
据了解，北苑南区是北京市首个开工建设的公租房项目。其投资、建设和运营，由北京城建集团承担，其建设所需的部分资金由工商银行承销私募债提供。该项目从今年9月初开始摇号、签约，摇到号的居民就可以入住了。北苑南区公租房分布在两座楼，8号楼可提供555套房源，9号楼可供配租的房源389套。户型多为小户型，有40多平方米的一居，也有60余平方米的两居。房租为每平方米37元。
去年底获知可申请公租房的消息后，刘萍就开始准备各项材料，并于今年3月将材料交到所在的街道办。7月初，刘萍又到街道办登记了公租房的摇号申请。她说，公租房交通很方便，距离地铁13号线北苑站大约1000米左右，步行10来分钟就到了，距离地铁5号线立水桥南站稍远一点，步行也就20分钟。
像刘萍一样感到满意的人并不在少数。记者在公租房小区看到，这里居住环境干净整洁，购物方便，项目还配套建设了商业设施，并建有一所幼儿园。室内设施一应俱全，房间铺了地板，安装了空调、立体橱柜，卫生间也安装了品牌洁具和热水器。
记者从北京市建委获悉，目前北京市私募债所支持保障性住房项目已达26个，535万平方米，6.6万套。另有36亿元私募债额度已基本完成与保障房项目对接，拟于近期完成注册发行。
私募债作为创新的融资方式，如今成为保障房建设资金支持的重要举措。私募债是向特定投资人发行的债务融资工具，并限定在特定投资人范围内协议流通转让的发行方式。其市场的主要特点是“定向发行”“有限转让”“内部披露”，并禁止所有可能引起变相公开发行的行为。据业内人士介绍，私募债作为一种创新型直接融资工具，其审批程序相比传统融资渠道更为简单，融资成本也比较低。
目前，由于保障房建设资金缺乏，各地政府都在为保障房积极寻求募资渠道，私募债发挥优势，有效解决了保障性住房建设资金。
2011年，北京市创新保障房直接融资方式，成为全国首个通过发行保障房专项债券融资的地方政府，共安排500亿元私募债用于保障房建设。目前，已有6家企业完成私募债注册发行，累计发行221亿元。
2011年，在京金融机构对保障性住房提供信贷资金达300多亿元。今年4月，北京市相关政府部门组织在京金融机构及部分保障房建设单位召开政银企对接会，向金融机构推荐保障房项目100多个，为保障性住房建设企业搭建银企交流平台，有效解决保障房项目资金问题。
保障房建设最困难在资金筹集，保障房资金最困难在公租房。相比限价房、经适房等可售型住房，公租房长期持有带来的资金压力巨大，而这一面向社会“夹心层”的保障房新品种一推出就引发市场广泛争议。《经济参考报》记者在广州调研保障房建设时了解到，广州创新“限地价、竞配建”模式，通过竞投配建这一模式解决了公租房融资难题。
按照目前的规定，经济适用住房按成本价格销售，企业利润不超过3%，政府出售即可回收资金投入；限价住房按同地段70%的价格销售，投资还有盈余。而公共租赁住房由于无法直接入市交易，采取的是政府贷款建房——收租还贷类似过去高速公路建设模式。
“两者虽然投资模式相近，但在服务对象上有本质不同。公租房的社会保障性注定政府无法通过一味提高租金偿还银行债务。”广州大学房地产研究所所长陈琳表示。
因此，除了加大政府财政刚性投入，还需要在公租房运行上下功夫。
2012年4月，在广州市的一场土地拍卖中，天河区黄埔大道坚红化工厂住宅用地经过数十轮竞价后，最终以总价5.26亿元和配建130套公租房拍出。
广州市房管局交易登记中心主任伦小伟介绍，此次拍卖是广州自2011年创新“限地价、竞配建”模式后的一起成功案例。
这一模式是先限定地块的“合理最高上限地价”，当拍卖报价达到这个价格后，不再继续竞价，而改为竞投配建公租房面积，报出配建面积最大者为竞得人。
这在全国是一大创新。以此，不仅防止了地王频出带来的市场冲击，也曲线增加了保障房规模，“既防地王，又增保障房”，减轻了政府的压力。
广州市国土房管局介绍，这实际是一种“间接建设保障房”的方式：政府让渡土地出让中的超常规收益，以此换取社会资本参与保障房建设，既维持了土地市场价格平稳，也成为吸引社会资金参与保障房的有效途径。
通过这种方式，广州在2011年共在商业地块出让中配建保障房3000套，预计2012年配建1000套，未来可能加大配建的力度和规模。
在吸引社会资金方面，广州市保障房建设也进行了尝试。位于广州市天河软件园附近的东建公司菠萝山项目是广州目前在建规模最大的保障房BT(建设—移交)项目之一，规划总用地面积16万平方米，建成后可提供约6500套保障房。
“这一项目是典型的企业自有土地，由企业实施建设，完成后直接转让给政府，由政府回购全部租赁型保障房。”广州市住房保障办公室前期处副处长徐明贵表示，通过类似的BT项目，广州动员了17亿社会资金参与到保障房建设，缓解了政府短期财政支出的压力。
“我这套70多平方米的住房是2008年按每平方米800多元的价格购买的，真是沾了政策的光！”在位于湖南岳阳市区枫桥湖的四化建经济适用房小区内，李多福兴奋地告诉《经济参考报》记者，“我下岗多年，爱人又没有工作，全家每年收入不到1.5万元。如果没有政府的保障房政策，一家人不知在哪里安身。”
素称“湘北门户”之称的岳阳市，辖有六县(市)、六区，总人口548万人，其中城镇人口252万人，中心城区92万人，人均居住面积32.35平方米。虽然总体上看，人均住房面积高于全国平均水平，但据统计，全市目前还有约4.5万户家庭住房十分困难。他们主要为特困企事业单位职工、进城务工农民、因身体残疾等特殊原因而无生活来源的社会低收入阶层。
李多福只是岳阳市保障房收益者的一个缩影。岳阳市房地产管理局住房保障科科长陈晓波告诉记者，经过多年努力，岳阳市已基本形成廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房和棚改安置房“四位一体”住房保障体系。而充分利用住房公积金支持保障房建设，是岳阳市为突破保障房建设资金困局所做的有益尝试。事实上，9月中旬，岳阳市获住房和城乡建设部、财政部等部委批准，成为湖南扩大利用住房公积金支持保障性住房建设的试点城市。
岳阳市政府副秘书长范安辉告诉《经济参考报》记者，资金一直是保障性住房建设的大难题。岳阳市充分利用住房公积金支持保障性住房建设。岳阳市有较为充裕的资金规模。全市每年归集额都达到了10亿元以上，总额已突破70亿元，近五年内到期的沉淀资金有27.3亿元。在保证资金安全、保证职工贷款和支取的前提下，有较大规模的住房公积金资金可以用于支持保障性住房建设。且岳阳市住房公积金中心资金结构优良，管理严格，目前贷款余额虽然达20亿，但风险管控到位，委托贷款逾期率一直低于省定控制标准。
范安辉介绍，岳阳市按照住建部公积金监管司的要求，可将住房公积金沉淀资金27.3亿元的50%用于支持保障性住房建设，并确定了洞庭新城东风湖安置小区为试点支持项目。
东风湖安置小区项目为岳阳市洞庭新城项目区域内拆迁安置用房项目，总用地面积近十万平方米，总建筑面积约32万平方米，总投资4.5亿元。目前，该项目已立项。建成后可使数百户棚改拆迁安置对象受益。
岳阳市利用住房公积金贷款支持保障性住房建设领导小组负责人介绍，岳阳今年计划投入1亿元，以后视项目进展逐年增加。
记者了解到，岳阳市创新机制引导社会资金投入保障房建设，鼓励企业自筹资金建设保障房。2008年，他们批准辖区内四化建公司经济适用房项目立项、土地划拨、报建免费，建成经济适用房560套。2011年，岳阳市又批准四化建公司开工建廉租房144套。据了解，这些保障房国家按每平方米补助400元至500元不等的资金外，全部由企业自筹解决。
为多渠道筹集保障性安居工程建设资金，岳阳市政府批准成立了岳阳市保障性安居工程投资公司，注册资金1.35亿元，正积极与省保建投公司联系，争取通过全省平台融资3.5亿元。
岳阳市房地产管理局局长李大元表示，岳阳市始终把建立住房保障的长效机制作为推进住房保障工作的根本措施和基础工程来抓，经过多年摸索，已初步形成住房保障长效机制。而据范安辉介绍，他们在加大各级财政对住房保障工作的支持力度，积极争取中央、省廉租住房专项补助资金的同时，加强土地出让金核算，确保土地出让收入的10%以上用于保障性安居工程建设；住房公积金增值收益提取贷款风险准备金和管理费用之后全部余额用于保障性安居工程建设；鼓励企业建设公共租赁住房，鼓励企业、个人或慈善机构捐赠；将直管公房划转纳入保障性住房管理，对现承租直管公房的租赁户重新登记造册，对其身份、住房和经济收入状况进行核定，建立腾退机制；将破产改制企业的公房纳入保障性住房管理。
