中国的住房问题堪称世界性难题，也是我国人民群众解决温饱问题后关心的焦点问题。作为解决中低收入者住房问题的重要途径，保障房建设已经关乎国计民生。当前，我国保障性安居工程已经成为一项惠民生、稳增长、调结构的重大民生工程和发展工程。“十二五”期间，保障房建设将是住宅安居工程的重中之重，各级政府都着力于积极推动这一民心工程，并且在政策思路的顶层设计、资金模式的不断探索以及分配监管的推陈出新等方面取得了辉煌的成绩。在党的十八大即将召开之际，《经济参考报》今日起从保障房建设的规模提速、资金突围和监管力度三个层面展示保障房建设波澜壮阔的发展进程。
中国改革开放30年来，在经济高速持续增长的同时，社会保障制度的发展却一直相对滞后。在“高增长、低保障”模式持续了数年后，随着经济发展水平的提高，人民生活需求的改善，由社会保障缺失而带来的种种问题、矛盾，逐渐凸显出来，而这种矛盾在住房问题上更是突出。因此，为解决住房保障问题，我国1994年提出住房制度改革。如今，旧的住房分配格局已经彻底打破，新的制度框架已经逐步建立，但其整体的发展过程却没有想象中平坦，保障房建设的规模提速经历了从缺位到发力的思路之变，从“小打小闹”到“飞”时代的速度之变以及从保障工具到拉动经济的地位之变。
思路之变：从缺位到发力
“保障房近两年的投资与建设速度是之前想都不敢想的。”全国工商联房地产商会会长聂梅生在接受《经济参考报》记者采访时表示，自2008年起，保障房建设的地位被提到了前所未有的高度，也正是从这年起，保障房建设的发展速度也发生了翻天覆地的变化。据最新数据显示，2012年1至8月份，全国城镇保障性安居工程新开工650万套，开工率为87%，基本建成住房420万套，完成投资8200亿元。
事实上，我国在1991年时就提出建设保障性住房的概念，国务院下发《关于全面推进城镇住房制度改革意见》，首次提出建设经济适用房的新思路。1994年，国发43号文《关于深化城镇住房制度改革的决定》，再次重申了经适房概念。1998年，国务院《关于深化城镇住房制度改革，加快住宅建设的通知》第一次初步确立了以经济适用房为主的多层次住房供应体系。但此时，保障性住房建设仍未走上正轨。
值得注意的是，在1998年至2007年的10年间，在住房市场化、商品化快速发展进程中，对低收入家庭的住房保障制度建设却严重滞后，住房公共政策的缺位已成为影响住宅产业持续健康发展的关键“瓶颈”。随着生活水平的提高，随着城镇化速度加快，这种“缺位”所带来的矛盾也愈加凸显。
此外，由于住房全面市场化后，全国各主要大中城市均出现房价上涨过猛过快的现象。因此，为应对这种变化，管理层面开始将政策重点从住房实物生产与分配转移至宏观的市场调控。而之前“缺位”的保障性住房是手段中的重点，房地产政策重点也再次回到保障房方面。
2007年，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次明确提出把解决低收入家庭住房困难工作纳入政府公共服务职能，建立和健全廉租房保障，规范和改进经适房管理，多渠道解决城市低收入家庭的住房困难。
此后，2008年，在国务院下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，重点提出要加大保障性住房建设力度后，各部委相继出台《经济适用住房开发贷管理办法》、《关于廉租住房、经济适用住房和住房租赁有关的税收政策的通知》、《关于加强廉租房质量管理的通知》、《2008年廉租住房工作计划》等等一系列对保障性住房的规划、管理和相关支持。
到了2010年，保障房发展到了“加速期”。2010年4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》指出加快保障性安居工程建设，确保计划580万套保障房开工建设，当年实际开工590万套。同年底的“中央经济工作会议”提出“要加快推进住房保障体系建设，加大保障性安居工程建设力度，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”。2011年3月6日，在“十一届全国人大四次会议记者会”上，国家发改委透露，“未来五年要建设城镇保障性安居工程3600万套，今年1000万套，明年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。”两年间，保障性住房的概念在经适房与廉租房之外进行扩围，推动棚户区改造与公租房。
时到今日，保障房发展方向已从经济适用房、廉租房、限价房转向公租房。记者了解到，包括北京、重庆等城市在内的地方政府，已开始着手汇总现有本级政府出台的各项保障性住房的通知、文件，进行保障性安居工程的“地方立法”。其中，多种保障性住房品类向公共租赁住房“并轨”的趋势，十分明显。
浙江省日前出台《关于加强保障性安居工程建设和管理的实施意见》(下称《意见》)，明确将公租房作为实施城镇住房保障的主要形式，采取多种方式加大公租房有效供应，逐步满足公众基本住房需求。
速度之变：从“小打小闹”到“飞”时代
从“思想”到“速度”，保障性住房已进行了多次自我超越。自保障性住房被提出到现在，保障房建设的发展速度发生了天翻地覆的变化。保障性住房已从之前的“小打小闹”的试点，真正转变为使人民安居乐业不可或缺的一部分。
2007年，中央开始加大力度建保障房。2011年，保障房提速，建房任务从前一年的570万套，提至1000万套。国务院副总理李克强在《求是》上发文称，中国住房体系要坚持“两条腿走路”。
“从发展速度可以看出作为住房体系支柱腿的保障性住房在中央层面的地位越来越重。”住建部政策研究中心副主任王珏林表示，在主打社会民生保障的今天，保障性住房从2010年起进入到“飞”时代。
数据显示，2011年全国开工建设保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70%以上，创历年之最。而投资方面变化更为明显，2009年用于保障性住房的资金有550.56亿元，比2008年增加368.66亿元，增幅达202.7%，2010年中央补贴资金再次增至632亿元，比2009年81.44亿元，增长14.8%。2011年达到最高峰，中央财政投入1522亿元进行保障房建设，且从财政部等相关部门预算来看，2012年财政补贴还将继续增加。
与此同时，自2011年起，从中央到地方，层层签订责任书，保障房建设只能按时间完成，不得拖延，否则要追究责任。2011年1000万套保障房都如期全部开工。在我国，以这样的力度推行一项决策还不多见，可见中央决心之大。
王珏林表示，保障房建设越来越具针对性。在“十二五”规划提出后，中央要求各地政府必须将建设保障性住房列入公布每年计划，并将纳入政府重点日志日程中，同时在土地经费方面给予的经费保证。各地也相继出台保障性住房的建设标准、分配标准。
的确，为支持保障房建设，近年政府相继出台了一系列涉及土地供应、金融、税费优惠等方面政策，力度逐步加大，与之前扶持政策不同的是，措施更加具体，更强调落实。
“标准越具体，百姓的保障就越全面。”王珏林认为，正是因为这些硬性标准，使保障房的发展越来越符合实际，真正给百姓带来安居乐业。
的确，这些优惠，实实在在的体现在百姓身上。例如杭州公租房，强调公租房租金实行动态管理，每两年调整一次，同时根据土地等级不同实行差别化租金，不对公租房租金“一刀切”。另外，在政府定价的基础上，若持有有效期内《杭州市城市低收入家庭认定证明(住房保障专用)》、并成功申请到公租房的家庭，从今年4月1日起，租住公租房的租金还可获30%至50%减免。在设施方面，保障房内配备相应功能的家具以及家用电器、设施，做到拎包入住。
地位之变：从保障工具到经济推动机
事实上，保障性住房在肩负“住房保障”与“住房市场调控”两方面背景下，住房保障也被赋予了“保增长、促民生”的双重含义。因此，保障房不再仅仅是社会保障的工具，而是已然成为拉动内需，推动我国发展的“经济推动机”。
从“速度”到“地位”，保障房建设成为拉动经济增长的重要方面。由于我国正处于城镇化进程当中，发展潜力巨大，因此，商品房的发展已不能解决全部城市新增人口住房问题。
“在商品房房价高企的客观情况下，解决城市新增人口住房问题，最主要的措施应该是发展保障性住房。”齐骥表示，从宏观经济意义上看，商品房调控与保障房政策具有明显的对冲效应，对投资负面影响会部分抵消，而对房价的遏制则是叠加的。保障房投资力度加大，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价调整的政策目标；同时减少来自刚性需求的恐慌性需求；有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，使上升趋势得到更好的延续。大规模推进保障房工程，有利于扩大内需，保持经济平稳健康发展。
“扩大内需，调整结构，转变方式，将是今后一个时期我国经济发展的中心任务。从我国的实际出发，借鉴国外的经验，特别要把扩大内需作为改变经济发展方式的重要途径和着力点，保障性安居工程一头连着发展，一头连着民生，行业关联度高，带动力强，对扩内需、调结构、转方式都有促进作用。”齐骥表示。
聂梅生认为，实施保障性工程，可以发挥城市效应，发挥房地产产业链条效应，带动大量社会资金投入住房建设，促进与住房相关的产业发展。而广大中低收入家庭通过低成本实现住有所居，将进一步增强他们的消费信心，提高他们的消费能力，从而扩大其他方面的消费。
与此同时，大规模推进保障性安居工程，有利于房价的合理回归，转变房地产产业的发展方式。聂梅生指出，近几年来，我国住房供需矛盾较为突出，给群众改善住房条件带来很大的压力，成为社会上普遍关注的一个热点矛盾。大规模推进保障性安居工程向市场发出明确的信号，分流市场的需求，增加市场的供应，对稳定住房价格、稳定群众预期起到了镇静剂的作用。
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链接一：山西保障房建设暖风频吹 |
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约300万中低收入群众住房条件得到改善 |
“屋里小半间，头顶能望天，四世同堂住，睡觉肩挨肩”——这是过去太原市西山地区很多煤矿工人居住环境的真实写照。现如今，随着西山煤电集团建设的棚户区改造项目之一的葡萄苑小区的建成，过去棚户区的居民告别了低矮简陋的“破房子”，搬进了宽敞明亮的新楼房。
葡萄苑物业管理处李铠介绍说，葡萄苑小区占地面积286亩，总建筑面积17万平方米，共有住宅楼56栋，可容纳2424户职工家庭入住。小区建有商业网点、换热站、物业办公室、老年活动室、社区卫生服务站、自行车棚、生活污水处理等配套设施。西山煤电棚户区改造工程采取政府和企业拿大头、职工出小头的做法，居民只需出成本价就住进了新楼房。
西山煤电棚户区改造工程仅仅是山西省保障房建设的一个缩影。近年来，山西省明确构建起了包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造、农村危房改造等六大类，形成覆盖城乡中低收入住房困难家庭和城镇新就业人员、外来务工人员的多层次、全方位住房保障体系。
数据显示，截至2011年底，山西省共开工建设各类保障性住房138万套，竣工103万套，完成投资达1341亿元，约300万城乡中低收入住房困难群众和棚户区居民的住房条件得到改善，通过实物配租和货币化补贴两种方式，基本实现了城镇低收入家庭廉租住房保障应保尽保。
山西省住房和城乡建设厅厅长李俊明介绍说，2011年是山西省保障房建设规模最大、完成投资最多的一年，共开工建设各类保障性住房44.62万套，为国家下达年度任务的114.3%；完成投资431.43亿元，为年度计划的150%。
同时，2012年山西保障房建设继续稳步推进，保障性住房建设促民生和稳增长的双重作用日趋彰显。数据显示，截至8月底，山西省共新开工建设城镇保障性住房26.92万套，占国家下达任务的95.34%；开工改造农村危房2.58万套，占年度目标任务的42.98%；完成投资267.2亿元，占年度计划的66.8%。保障性住房对全省省级重点工程完成投资的贡献率为11.46%。如今，各类保障性住房让住房困难户“住有所居”。在山西阳泉市城区义井河廉租住房小区，今年年初搬进小区的住户苏国琴告诉记者，该廉租房一个月每平方米租金5毛钱、一套近50平方米的房子，厨卫水电设施齐全，一个月房租才26块钱。
“以前天天愁房租、担心被人撵的日子已经一去不复返了。”苏国琴说。
保障房建设既要快、更要好。为确保保障性住房工程的质量合格，山西省住建厅制定了《保障性住房质量监督检查办法》，其中规定了项目部、施工企业和省、市、县各级住房城乡建设部门对保障性住房检查的频次和内容。今年4月底山西省住建厅抽调133人，分11个组对11个市所有在建保障性住房工程质量和施工安全，进行了逐县、逐项、逐栋、全覆盖、拉网式排查。
“严格履行基本建设程序，严格招投标管理，严格施工图审查，严格落实勘察、设计、施工、监理等参建单位工程质量终身责任制。对质量问题‘零容忍’，哪个地方、哪个环节出问题，就在哪里解决，对责任单位和责任人要严肃追究，决不手软。”李俊明说。
“几年前，这还是一片低矮的握手楼，现在，这成了深圳龙华最漂亮的建筑群之一。”万科深圳龙华保障房项目工程经理段计先指着一片30多层高、整齐错落的在建高楼对《经济参考报》记者说。
他指的方向，被命名为“龙悦居”，是深圳在建规模最大的保障房小区之一。不久之后，这里将建成供应11000套保障性住房。
深圳市住建局介绍，“十二五”期间，深圳全市计划筹集建设保障性住房约24万套，总建筑面积约1536万平方米，竣工交付使用的保障房将达到21万套，是“十一五”竣工套数的10倍。目前，深圳在建的保障房就达到20万套之多，为了完成这一宏大工程，深圳计划今年投入保障房建设的资金高达200亿元。
记者走近小区，发现建筑工地旁边摆着几个硕大的“模块”。
“这是外墙、这是楼梯、这是楼板。”段计先告诉记者，这个项目最大的亮点，就是采用工业化设计的技术，所有结构按照标准尺寸在工厂定做，再统一到现场组装，“以往困扰住房的外墙渗漏等问题，就可以通过精确的工业化手段得到解决。而且，比起现场混凝土浇筑安装，工厂统一生产的建筑构件质量更可控。”
深圳市住建局表示，保障房不是低价低质，而是要用有限的资金建设最有质量的保障房，而龙悦居保障房项目，将成为深圳以后建设保障房的范例和模版。
深圳市住建局介绍，当前，除了保质保量完成保障房建设，保障房小区的各项公共设施也在同步推进中。“要努力实现保障性安居工程项目与周边市政设施、交通、医疗、教育等同步规划、同步建设、同步交付使用，让保障用户住得安心”。深圳市住建局有关负责人表示。
而在和深圳相邻的另一大城市广州，除了和深圳一样面临近20万套的建设任务，另一项紧迫任务也摆在面前：已经建成分配的8万多套保障房，是否能服务好、管理好，成为建设高峰之后必须面对的课题。
上午10点左右，记者刚刚来到广州市最大的保障房小区之一的金沙洲社区，这里居住着5600多户、17000多保障对象。这么大的规模，如此多的人数，政府要如何管理？又是否做到了保障房真正落到了最需要的人手里？
社区内一位姓丁的老人告诉记者，住进来已经两年多。原来住在城中村的“握手楼”里，通风、采光很差，“现在小区环境挺好、房子挺便宜，饭后还可以散散步、做做器械健身。”
他说：“这里每月物业管理费只有几毛钱，比周围楼盘低，但管得还不错。”
老人的话或许可以用一个小细节佐证。采访期间，保安拦住了记者，在多方查问身份后，才向记者抱歉解释：“不是有意为难，遇到生人我们都要问一问。”
而受到监管的不仅是保安等服务人员，还有住户。
广州市住房保障办公室住房管理处处长何剑虹告诉记者，为加强保障性住房的监督管理，广州借鉴了香港的经验，出台了《广州市保障性住房小区管理扣分办法(试行)》，对可能影响保障房小区的26个项目进行明确规定，如果违反，就要扣分，而后住户会受到警告，扣分达到一定程度警告仍不改正还有可能被取消保障房入住资格。
“刚开始实行时很多住户反对，认为是在自己脖子上戴了枷锁，但是试行到现在，住户们自己也发现效果很好，小区内的不文明行为明显减少。”何剑虹说。
“保障房不是建完就完了，才是开始。广州对后续的监管十分重视，用了多种方法，来保障房应保尽保，维护社会的公平。”何剑虹说。
“规定很清楚，对于将保障房转租、空置超过一定时间或者改变用途，例如把住宅改成仓库等的行为，将毫不犹豫严惩甚至收回保障房。”何剑虹解释。
记者从广州市住房保障办公室拿到的数据显示，通过多方巡查，广州派驻工作站共查处各类违规使用保障性住房行为209宗。其中，收回廉租住房55套及经济适用房1套。
