国家发展改革委关于印发

全国农村经济发展“十二五”规划的通知

发改农经[2012]1851号

    各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市、新疆生产建设兵团发展改革委,教育部、科技部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家统计局、国家林业局、中国气象局、国家能源局：
    根据党的十七届三中、五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的总体部署，结合农村经济发展实际，我委组织编制了《全国农村经济发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）。现将《规划》印发你们，请结合本地区、本部门实际，切实加强对《规划》实施的组织工作，制定并完善相关政策措施，科学安排政府投资，合理引导社会资源，加快发展农村经济，确保顺利实现全国农村经济发展“十二五”规划目标。

    附：全国农村经济发展“十二五”规划

国家发展改革委

二〇一二年六月二十五日

全国农村经济发展“十二五”规划

　　“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是推进农业现代化、加快社会主义新农村建设的重要时期。根据党的十七届三中、五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的总体部署，为阐明未来五年农村经济的发展方向和战略任务，明确工作重点和工作思路，谋划发展举措和重大工程，指导农村经济又好又快发展，制定本规划。

　　一、规划基础和背景

　　(一)发展基础

　　“十一五”期间，中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持统筹城乡发展，加大“三农”投入力度，完善强农惠农富农政策，不断深化农村改革，积极调动地方政府和广大农民的积极性，农村经济发展取得新成就。
　　农业综合生产能力稳步提高。粮食连年增产，连续4 年超过万亿斤，2010 年达到10929.5 亿斤的历史新高，比2005年增长了12.9%。棉花、油料、糖料、肉类和水产品产量分别比2005 年增长了4.3%、5%、27%、14.2%和21.6%。农业结构不断优化，规模化种养、区域化布局、标准化生产快速推进。农业物质技术装备水平稳步提高，全国农田有效灌溉面积达到9.05 亿亩，节水灌溉面积达到4.1 亿亩，主要农作物耕种收综合机械化水平和农业科技进步贡献率均达到52%。农业气象保障服务水平和灾害防御能力不断提高。
　　农村基础设施和公共服务明显改善。5年解决了2.1亿农村人口的安全饮水问题，大部分农村地区的电力基本实现了城乡一体化管理和服务，新建改建农村公路186 万多公里，农村沼气用户达到4000 万户，农村安居工程建设进展顺利。农村免费义务教育制度、新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度全面建立，96.3%的农村居民参加了新型农村合作医疗，新型农村社会养老保险试点覆盖面达到24%，5000 多万农村居民得到最低生活保障。扶贫开发事业取得显著成就。农民收入持续较快增长。农民收入增长实现5 连快，接连跨越4000 元、5000 元两个大关，2010 年达到5919 元，扣除价格因素，年均实际增长8.9%，是改革开放以来增长最快的时期之一。农民生活水平显著提高，耐用消费品成倍增长，消费结构进一步提升。
　　生态建设和环境保护取得新进展。五年完成造林面积2527 万公顷，森林覆盖率达到20.36%，新增治理水土流失面积23 万平方公里，新增治理沙化土地面积1081 万公顷，新增治理“三化”草地8017 万公顷，退牧还草3240 万公顷。
　　全国已建立自然保护区2588 处，50%的自然湿地得到有效保护，重点河湖生态修复成效明显，农业面源污染防治和农村环境综合整治积极推进。
　　农村改革实现新突破。全面取消农业税，“三农”投入大幅增加，农业补贴范围扩大、力度加大，主要农产品价格保护制度进一步健全，农业支持保护制度日益完善。集体林权制度改革全面推进，落实草原承包面积33 亿亩，农村综合改革、农村金融制度改革不断深化。
　　统筹城乡发展迈出新步伐。城乡二元体制障碍有所突破，农民工外出务工环境明显改善，全国农民工总数达到2.42亿人，其中外出农民工达到1.53 亿人，成为推进城镇化的重要力量，城镇化快速发展。城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化进程明显加快，城乡融合发展趋势明显。

　　(二)面临形势

　　1、当前农村经济发展的新变化。当前农村经济发展进入新阶段，出现新变化。一是主要农产品供求进入紧平衡阶段。尽管粮食综合生产能力已经迈上万亿斤的新台阶，主要农产品产量稳定增长，但随着人口总量增加、城镇人口比重上升、人民生活水平提高及农产品工业用途不断拓宽，保障主要农产品供给特别是粮食安全的压力越来越大，部分农产品品种结构和地区结构不平衡的矛盾突出。二是农业生产进入高成本阶段。我国农业正在由传统农业向现代农业加速转变，现代投入品大量使用，农资、农机、土地等费用呈上升态势，人工成本提高，导致农业生产成本加速上升，必然推高农产品价格。三是城乡生产要素交换出现新变化。随着工业化和城镇化的快速推进，城乡之间生产要素流动规模迅速扩大，尽管近年来国家大幅度增加了“三农”投入，但生产要素从农村流向城市远大于从城市流向农村，农村土地、资金等生产要素快于农村人口非农化。四是农村劳动力总量过剩与结构性短缺并存。经过多年大规模转移，农村劳动力总量过剩的局面虽未改变，但结构性矛盾已非常明显，农村青壮年劳动力短缺、农忙季节性短缺、区域性短缺问题开始显现，农民工总量供大于求和局部地区“民工荒”并存。五是农村经济与宏观经济、国内农业与国际农业关联度显著提高。农村经济与宏观经济的相互联系更加紧密、相互影响更加广泛、相互作用更加直接。农业农村形势好坏、农民收入增长快慢对国民经济平稳较快发展、扩大内需的支撑或制约日益突出。农业对外开放不断扩大，国际联系日益紧密，国内农业与国际农业的传导联动和相互影响明显加深，我国农业发展越来越需要利用国际国内两个市场、两种资源。
　　2、“十二五”农村经济发展的有利条件。一是“三农”工作“重中之重”战略思想不断丰富发展，农业的基础地位和农村的战略地位更加强化，强农惠农富农政策体系更加完善。二是国民经济持续快速发展，国家经济实力显著增强，
　　工业反哺农业、城市支持农村的能力进一步增强。三是工业化、城镇化深入发展，为转移农村富余劳动力、提高农业装备水平、发展农业适度规模化生产和集约化经营创造了条件。四是生物技术、信息技术等高新技术在农业领域的应用和推广，为缓解农业资源环境约束，提高农业生产水平，拓展农业发展空间展现了新的前景。五是农村改革的不断深化和统筹城乡发展步伐的加快，将不断改善农村发展环境，增强农村发展活力。
　　3、“十二五”农村经济发展面临的主要困难。一是资源环境约束加剧，耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转，化肥农药的边际效益递减，生态脆弱、环境污染加剧的问题日益突出，主要靠高投入、高消耗增加农产品产量难以为继。二是农业科技的核心领域、关键环节缺乏重大突破，科技成果转化和推广应用水平依然不高，对现代农业发展的引领支撑能力不强。三是农业基础设施依然薄弱，农业生产经营组织化、产业化程度依然不高，随着气象条件不确定性增加、影响农产品供求和价格的因素日益复杂，农业发展面临的自然风险和市场风险不可低估。四是务农效益特别是种粮效益长期偏低，农村劳动力素质总体不高，农民转移就业和创业能力仍然不强，缩小城乡居民收入差距任务艰巨。五是农村基础设施落后，饮水安全问题仍然突出，农村道路、能源、住房建设等仍然滞后，人居环境较差，农村公共服务水平明显落后于城市，新阶段的扶贫开发工作任务还十分艰巨。六是农村关键领域改革仍然滞后，城乡二元制度尚未根本消除，实现城乡资源要素合理配置仍面临体制性障碍。

　　二、指导思想、基本原则和发展目标

　　(一)指导思想

　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的要求，坚持推进城镇化与建设新农村双轮驱动，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策力度，着力发展现代农业，夯实国民经济基础；着力发展城乡经济，努力增加农民收入；着力推进新农村建设，逐步实现基本公共服务均等化；着力保护生态环境，提高农业农村可持续发展能力，促进农村经济又好又快发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。

　　(二)基本原则

　　——坚持重中之重，夯实农业农村发展基础。始终坚持“三农”工作重中之重的战略思想不动摇，切实把国家基础设施和社会事业发展的重点放在农村，不断完善强农惠农富农政策体系，巩固和加强农业基础地位，夯实打牢农业农村发展基础，确保国家粮食安全，促进农业稳定发展、农民持续增收、农村全面发展。
　　——坚持“三化”同步，统筹城乡经济社会发展。在工业化、城镇化深入发展中，同步推进农业现代化和社会主义新农村建设。统筹城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理，加快健全以工促农、以城带乡的长效机制，完善城乡平等的要素交换关系，推进城乡经济社会发展一体化。
　　——坚持以人为本，切实保障改善农村民生。把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益、提高农民生活水平作为农村经济发展的出发点和落脚点，切实解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题，促进农民收入持续较快增长，加快改善农村基础设施和生产生活条件，大力发展农村社会事业，使改革发展成果惠及亿万农民。
　　——坚持科学发展，提高农村可持续发展水平。牢固树立全面协调可持续的发展理念，切实转变农业发展方式，推动农业发展向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、设施装备条件改善和农户组织化程度提高转变，努力提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率。切实保护好农业资源，加强生态建设和环境保护，大力发展循环农业，推进农村节能减排，提高农村可持续发展能力。
　　——坚持改革创新，增强农村经济发展活力。坚持不懈推进农村改革和制度创新，稳定和完善农村基本经营制度，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善国家对农业农村发展宏观调控，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制机制，使农村经济发展充满活力。

　　(三)发展目标

　　——农业综合生产能力稳步提高。耕地保有量保持在18.18 亿亩，新增农田有效灌溉面积4000 万亩，粮食综合生产能力达到5.4 亿吨以上，确保国家粮食安全。棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、奶类、水产品总产量分别达到700 万吨以上、3500 万吨、1.4 亿吨以上、8500 万吨、2900 万吨、5000万吨和6000 万吨以上，蔬菜、水果产品丰富，供给充足。农产品质量安全水平明显提升，农产品质量安全例行监测总体合格率稳定在96%以上。
　　——农业物质技术装备条件稳步提升。农业科技进步贡献率达到55%以上，主要农作物耕种收综合机械化水平达到60%，农田灌溉水有效利用系数达到0.53 以上，化肥、农药有效利用率继续提高。农业生产经营专业化、标准化、集约化、规模化、组织化、信息化水平稳步提高。
　　——农村经济结构调整迈出新步伐。主要农产品进一步向优势产区集中，“七区二十三带”农业战略格局基本形成。农业内部结构更加合理，畜牧业产值占农业总产值的比重达到36%。农村产业结构更加协调，农产品加工业产值与农业10总产值比达到2.2：1。农民就业结构更加合理，五年转移农业劳动力4000 万人。
　　——农民收入持续快速增长。农村居民人均纯收入年均增长7%以上，其中工资性收入占农民人均纯收入的比重达到45%以上。城乡居民收入比逐步缩小，农村贫困人口生活水平显著改善，水库移民与当地农村居民的收入差距进一步缩小。
　　——农村基础设施和公共服务继续改善。全面解决约3亿农村人口安全饮水问题，解决农村无电人口用电问题，新建和改造农村公路100 万公里，适宜农户沼气普及率达到50%以上，完成800 万户农村困难家庭危房改造，农村人居环境明显改善。覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，服务水平明显提高。
　　——生态建设和环境保护取得新进展。森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量达到143 亿立方米，林地保有量达到46.35亿亩。新增水土流失综合治理面积25 万平方公里，新增治理“三化”草地面积6800 万公顷，新增治理沙化土地面积1000万公顷以上，自然湿地保护率达到55%，重点区域农业面源污染得到初步控制。生态文明观念在农村广泛传播。

　　三、加快发展现代农业

　　(一)稳定发展粮食生产

　　1、稳定粮食播种面积。坚持最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用地，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，确保耕地面积不减少、质量有提高。全面完成基本农田划定工作并落实到地块，确保基本农田保有量不低于15.6 亿亩，其中水田面积保持在4.75 亿亩左右。抓紧划定一批基础条件好、生产水平高的粮食生产区域，实行永久保护。提高粮食复种指数，确保全国粮食播种面积稳定在16 亿亩以上，其中谷物播种面积稳定在12.6 亿亩以上。
　　2、优化粮食品种结构。积极发展南方地区双季稻生产，因地制宜扩大东北优质粳稻生产，稳步推进江淮等粳稻生产适宜地区“籼改粳”。大力发展优质专用小麦。扩大玉米播种面积，加快发展优质专用玉米。积极发展高油高蛋白大豆，力争稳定大豆自给水平。积极发展小杂粮，扩大优质专用薯类生产。
　　3、提高粮食单产水平。积极选育高产优质粮食新品种，加快新品种繁育和推广，提高粮食作物良种普及率。改进耕作方式，推行水稻大棚和工厂化育秧、土壤深松深翻、免耕播种、测土配方施肥等高产栽培技术和模式，推进粮食生产全程机械化、专业化和标准化。加大高产创建力度，因地制宜实施整乡整县整建制推进，促进大面积均衡增产。
　　4、加强粮食主产区建设。以全国新增千亿斤粮食生产能力规划确定的800 个产粮大县为重点，加大投入力度，加快实施进度，尽快形成新的生产能力，将粮食生产核心区和非主产区的产粮大县建成国家级商品粮生产基地。在保护生态环境的前提下，根据全国粮食供求状况，适时、适度开发粮食生产后备资源。
　　5、完善粮食生产的激励机制。建立健全粮食主产区利益补偿机制，支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜。完善产粮大县奖励政策，将财政支持与粮食播种面积、产量、商品量以及粮食调出量挂钩。逐步取消产粮大县农业基本建设项目县级配套。完善粮食补贴机制，研究制定将粮食直补与粮食播种面积、产量和交售商品粮数量挂钩的操作办法，切实发挥补贴对粮食生产的激励作用，使种粮农民能够获得较多收益。

　　(二)推进农业结构战略性调整

　　1、优化农业区域布局。因地制宜，发挥优势，鼓励和支持粮食、棉花、油料、糖料等大宗农产品向优势产区集中，加强蔬菜、水果、茶叶、花卉、蚕茧等园艺产品基地建设，发展各具特色的优势畜产品和水产品产区。加快构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农业主产区为主体，以其他农业地区为重要组成的“七区二十三带”农业战略格局。
　　2、大力发展养殖业。做大做强畜牧业，加强品种改良和疫病防控，推进畜禽养殖规模化、标准化、集约化和现代化。促进生猪生产平稳健康发展，积极支持生猪标准化规模养殖场(小区)建设，改善饲养、防疫和粪污处理条件，切实加强生猪疫病公共防控体系建设，完善生猪饲养补贴制度、良种繁育政策，进一步强化信贷和保险对生猪生产的支持，继续实施生猪调出大县(农场)奖励政策。加快转变奶业发展方式，努力保障乳制品质量安全，促进奶业持续健康发展。加快发展肉牛、肉羊生产，稳定发展禽肉、禽蛋生产，鼓励发展特种养殖。促进水产业健康发展，推广水产生态养殖模式，扶持和壮大远洋渔业。
　　3、加快发展资源节约型农业。积极推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等农业节水技术，大力发展高效节水灌溉，新增5000 万亩高效节水灌溉面积。采用地膜覆盖、集雨补灌、保护性耕作等技术，积极发展旱作农业，加快建设旱作农业示范基地。提倡精耕细作，发展间作套种，推广立体种植，提高土地利用率。积极推广节种、节肥、节药、节能等技术措施，提高农业投入品使用效率。
　　4、积极发展都市型农业。发挥城市科技、人才和市场等优势，加强农业深度开发，不断拓展农业功能，大力发展科技农业、设施农业、生态农业、精品农业和观光农业。加强大中城市周边“菜篮子”产品生产基地建设，提高大中城市蔬菜等生鲜食品自给能力。
　　5、发展林业产业。加强优质苗木和珍贵树种培育，搞好工业原料林、用材林等木材战略储备生产基地建设，加快发展森林旅游、竹产业、花卉苗木、野生动植物繁育利用产业和沙产业，大力发展油茶、核桃等木本粮油和特色经济林产业，加快发展林下经济。
　　6、保障农产品质量安全。加强宣传引导，增强农产品生产经营者质量安全意识，落实质量安全责任。以农业投入品安全使用、农兽药残留限量、种养殖规范等为重点，完善农产品质量安全标准体系，大力推行农业标准化生产。切实强化农业生产投入品和产地环境监管，从源头上确保农产品质量安全。建立农产品质量安全可追溯制度，加大农产品注册商标和地理标志保护力度，积极发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品。加强农产品质量安全检验检测体系建设，搞好农产品质量安全例行监测和监督抽查工作。加大监管力度，强化农产品生产、收购、储运、加工、销售全程监管，严禁使用违禁药物、非法化学物和其他可能危害人体健康的农业投入品。大力开展农产品质量安全风险评估，提高风险防范能力。

　　(三)加快农业科技创新和技术推广

　　1、提高农业科技创新能力。立足我国基本国情，面向产业需求，大力推进现代农业产业技术体系建设。加大国家各类科技计划向农业领域倾斜支持力度，支持发展农业科技创新基金，推进国家农业高新技术产业示范区和国家农业科技园建设，改善农业科技创新条件。深化农业科研院所改革，完善农业科研立项和科研评价机制，积极培育以企业为主导的农业产业技术创新战略联盟，支持企业加强技术研发和升级，鼓励企业承担国家各类科技项目，不断完善农业科技创新机制。加强农业教育科技培训，加快培养农业科技人才和创新团队。
　　2、突破农业科技重大基础理论与关键技术。加强农业基础研究，在农业生物基因调控与分子育种、农林动植物抗逆机理、农田资源高效利用、农林生态修复、有害生物控制、生物安全和农产品安全等方面突破一批重大基础理论和方法。加快推进前沿技术研究，在农业生物技术、新材料技术、先进制造技术、精准农业技术等方面取得一批重大自主创新成果。加强农业节本降耗、节水灌溉、农机装备、新型肥料、疫病防控、加工贮运、循环农业、海洋农业、农村民生等领域的技术创新、集成与应用。提高农业生产经营信息化水平，在信息采集、管理信息、资源调查、气象预测和灾害预警等领域实现新突破。
　　3、做大做强种业。加大种业基础性、公益性研究投入，加强种质资源收集、保护、鉴定，创新育种理论方法和技术，创制改良育种材料，实施转基因生物新品种培育重大科技专项，加快培育一批突破性新品种。继续做好常规育种研究。深化种业体制改革，构建以产业为主导、企业为主体、基地为依托、产学研结合、育繁推一体化的现代种业体系。整合种业资源，优化资源配置，提高市场准入门槛，推动种子企业兼并重组，加快培育具有核心竞争力的大型优势种子企业。加大生物育种产业重大创新发展工程、动植物良种工程实施力度，加强优势种子繁育基地建设，在粮棉油生产大县建设新品种引进示范场。加强种子市场监管，完善品种审定、保护、退出制度，强化种子生产经营行政许可管理。
　　4、提升农业技术推广能力。切实加强基层农技推广服务能力建设，普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，明确公益性定位，完善管理体制、人员聘用和考评制度。切实落实“一个衔接、两个覆盖”要求，提高基层农技推广人员待遇，改善工作条件，改进服务手段。加快把基层农技推广机构的经营性职能分离出去，按市场化方式运作，探索公益性服务多种实现形式。推动高等学校、科研院所同基层农技推广机构、农民专业合作社、龙头企业、农户开展多种形式的合作，实现科技创新与农业生产经营的有效对接。鼓励高等学校、科研院所建立农业试验示范基地，集成、熟化、推广农业技术成果。建立健全农业技术交易市场，培育多元化的市场主体，完善农业技术市场交易法规和从业规章制度，加大农业知识产权保护力度，维护好农业技术市场秩序。

　　(四)改善农业设施装备条件

　　1、大兴农田水利建设。加快大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造，水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加农田有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。充分发挥现有灌溉工程作用，力争完成70%以上的大型灌区和50%以上的重点中型灌区骨干工程续建配套与节水改造任务。加快推进小型农田水利重点县建设，加强灌区田间工程配套。因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设。稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地。
　　2、大规模建设旱涝保收高标准农田。加快中低产田改造，按照灌排顺畅、田地平整、土壤肥沃、路林配套的要求，突出重点地区和关键措施，以完善农田灌排体系为重点，配套实施土地平整、土壤改良、培肥地力、机耕道路、农田林网等田间工程，力争再建成4 亿亩旱涝保收高标准农田。建立健全农田设施管护机制，确保农田设施长期发挥效益。