中国稀土产业正面临内外夹击困局：国内，资源消耗过快，环境污染严重，非法采矿现象屡禁不绝，大量稀土被变相出口和走私；国外，美国、欧盟、日本在稀土出口问题上不断对我国施压。
半个多世纪的超强度开采，已使我国的稀土资源保有储量及保障年限不断下降。目前，包头主要矿区的资源仅剩约三分之一，南方离子型稀土矿的储采比也由20年前的50降至目前的15.部分专家指出，以人均资源量相比，目前我国已经是稀土匮乏国家，然而我国尚未完成工业化，未来发展需要消耗大量稀土。
中国稀土行业面临减速强制转变发展方式的考验。但《瞭望》新闻周刊记者调研发现，这个过程并非一帆风顺，目前仍面临着环境承载、开发无序等多重困境。专家指出，从资源开发源头入手，同时统筹管理好稀土开发和生产、出口，是突破困局的关键。
环境承载已不可持续
稀土有工业维生素之称，是珍稀的战略资源。多年来，我国支撑着全球90%以上的稀土需求，为此付出了沉重的环保代价。
江西省赣州市是我国最大的离子型重稀土矿产地。上世纪80年代中后期，赣州市最高峰时有采矿证的稀土采矿点多达1035个。由于滥采乱挖，矿区生态环境遭到严重破坏。
本刊记者在赣州市定南县、龙南县的稀土矿区采访时发现，一座座山岭被挖得满目疮痍。矿区内的一些村民说，自打有人开采稀土以来，井水和河水变成了黄褐色，味道刺鼻，在通自来水之前他们得去远处挑水吃。
专家介绍说，离子型中重稀土矿过去采用落后的堆浸、池浸工艺，每生产1吨稀土氧化物产生约2000吨尾砂，目前虽然采用原地浸矿工艺，但仍不可避免地产生大量的氨氮、重金属等污染物，破坏植被，严重污染水体和土壤。轻稀土矿多为多金属共伴生矿，在冶炼分离过程中也会产生大量“三废”.此外，一些地方因为开采稀土，还容易造成山体滑坡、泥石流等事故。
工业和信息化部副部长苏波介绍说，多年来我国稀土开采付出的代价触目惊心，初步测算，仅赣州一地因为稀土开采造成的环境污染，矿山环境恢复性治理费用就高达380亿元。
为了防止开采、生产稀土污染和破坏环境，近年来我国出台了一系列环保政策措施，特别是提高了环保标准，并对全部稀土矿山、冶炼分离、金属生产企业开展了环保核查工作，促使稀土行业、企业投入40多亿元人民币进行环保整治和技术升级，推动了行业环保水平明显提高。
江西依路玛稀土发光材料有限公司董事、首席科学家唐寅轩等人说，测算下来，在南方地区每开采1吨稀土精矿，至少要花12万元用于环保投入和植被恢复，一座大型企业的环保设施投入得上亿元，但是当前的实际投入差距还比较大。
“生态环境破坏触目惊心，不能再继续下去了！”部分专家和稀土企业负责人认为，在现有划定11个稀土国家规划矿区的基础上，继续根据生态环境等因素，将不适合开采的矿区列入规划矿区范围，国家增加在规划矿区管理上的支持力度。同时，进一步加大环保执法力度，督促企业提高环保水平。按照“谁开采谁治理，边开采边治理”的原则，明确企业的治理责任。
源头管控约束乏力
“如果资源开发管不住，其他都是空话。”包头稀土研究院原院长赵增祺介绍说，北方的轻稀土资源集中，容易管控，南方的离子型重稀土矿分布广，容易开发，近年来在江西、湖南、广东和广西、福建等有稀土资源的地区都在开发和规划开发稀土资源，矿区设置的采矿权有多种，加大了管控难度。
非法开采问题也屡禁不绝。比如近年来包头包钢集团白云鄂博矿附近的铁矿露头矿点，矿石中富含稀土，虽然有人昼夜巡逻，依然有人盗采矿石。此外，由于包钢集团尾矿的稀土品位更高，也被一些不法分子瞄上。2010年包头市警方侦破了一起稀土资源盗窃案，涉案的8名不法人员先后行窃100多次，盗窃尾矿及稀土精矿粉300多吨。
南方离子型稀土大多位于偏远山区，山高林密，矿区分散，矿点众多，监管成本高、难度大，盗采稀土的现象更严重。记者了解到，2011年赣州市矿产资源管理局发现和制止非法开采稀土的事件345起，今年一季度已经查处同类案件52起。
赣州市龙南县一位分管稀土的县领导无奈地说：“在赣南，几乎漫山遍野都有稀土，尽管私挖盗采现象已得到有效遏制，但难以根绝，农民上山挖一车红黏土，用两袋化肥就能浸出稀土来。”
部分业内人士说，尽管我国每年出台稀土开采和冶炼分离指令性计划，但是由于源头没有管控好，企业收购和加工非法开采的稀土矿，以及规避配额制度出口、走私稀土产品的行为才得以实施，令配额管理成效大打折扣。“稀土问题的根子在生产环节，这么小的行业管了这么多年都没管好，需要反思。”对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉说。
业内人士建议，要管好源头必须统筹规划稀土资源开发、产业发展布局，进一步提高稀土等战略资源的矿业权审批门槛，之前设立的矿业权凡是不符合相关政策规定的应予以注销或整合。
同时，应增强生产和冶炼分离指令性计划的约束力，对超产行为要有明确、有力的处罚措施，并明确出台指令性计划部门的责任，防止出现“指令变指导”和部门之间扯皮的问题。
产业整合面临多重阻力
“产能整合、企业联合，是市场良性发展的根基。”包头瑞鑫稀土金属材料股份有限公司总经理梁行方等人说，我国是第一稀土资源国和生产供应国，由于产业太分散，多年来没有取得定价权。
近年来，随着我国市场经济的迅速发展，我国稀土产业的整合步伐也在加快，比如中铝集团、江西铜业(600362,股吧)集团、五矿集团、包钢稀土集团等企业都在整合稀土资源开发、冶炼分离产能。江西、广东、广西等省区也都在组建地方性龙头企业，但是从全国看企业依然过多，整合也面临多种阻力。
比如，内蒙古在去年5月份启动了稀土冶炼分离企业的整合工作，除了包钢集团，自治区内其他35家上游企业都在整合关停范围内，原本设定的期限是当年6月底。但是由于相关企业在补偿标准等问题上分歧大，虽然方案作了调整，整合工作推进得依然艰难。
今年初，当工业和信息化部提出把现有稀土企业整合为两三家大型企业的设想后，一些地区出于地方利益等考虑，又纷纷自主组建地方性龙头企业。比如赣州市的一位负责人说，近年来赣州市组建了赣州稀土集团，希望国家支持以赣州稀土集团为主体，与有关央企合作组建国家大型稀土企业集团。
屠新泉说，突破包括稀土出口在内的矿产品争端困局，产业整合非常关键。待产业集中度提高后，不需要政府管控，大企业自身就有依托市场优势控制产量和价格的意识和能力。类似做法在其他国家已屡见不鲜。比如巴西大量出口铁矿石，要价毫不含糊，却很少吃官司，因为铁矿开采、贸易被淡水河谷公司垄断，巴西政府遇到问题可以无权干涉企业经营为由推脱。
变相出口和走私游离监管
近年来稀土产品紧俏，一些企业为了避开出口配额限制，以铁合金等名义变相出口稀土。为此，去年5月商务部和海关总署联合发布公告，规定“其他按重量计稀土元素总含量>10%的铁合金”将被纳入稀土配额许可证管理，并征收25%的关税。
“然而现有规定并未将甩带片纳入其中”,部分企业负责人告诉记者，甩带片经过进一步加工后可以生产出永磁材料、储氢合金等产品。由于出口甩带片可以避开配额限制，近年来大批企业蜂拥订购生产设备甩带炉，生产甩带炉的企业订单都是满满的。
此外，稀土走私问题也非常严重。据国外海关统计的从中国进口的稀土量，大幅高于中国海关统计的出口量，2011年更是高出1.2倍。借助近年来我国的稀土产品出口量和国外的稀土矿产量、稀土产品消耗量估算，变相出口和走私的稀土产品预计每年总量在2万吨以上。2009年以来，青岛、南宁等地海关接连破获了走私总金额过亿元的稀土产品走私大案。
另一方面，专家们认为，经过半个世纪的发展，我国稀土产品已有400多种、1000多个规格，新产品不断涌现，目前稀土出口税号却仅有50个左右，部分产品与出口税号脱节，既无法满足监管需要，又导致资源流失和走私现象，有关部门对此问题应予以重视和解决。应尽早以稀土含量折合稀土实物的方式，将稀土功能材料纳入出口配额管理，加大对变相出口稀土产品的管理力度。
应对干扰中国的国际压力
对于美国、欧盟和日本指责中国限制稀土出口违反了世贸规则，对外经济贸易大学法学院副教授龚红柳等专家认为，当前WTO尚未认定我国违规，为此近期不必为平息讼争而匆忙废改涉案措施。同时，应该充分利用WTO机制维护自身利益，因为WTO框架是一个谈判平台，而不仅仅是扮演裁判角色。
屠新泉等专家认为，WTO此前没有处理过有关于稀土的诉讼，此前美、欧、墨诉我国9种原材料出口限制争端案的裁决，估计会作为参考。当时我国引用保护环境的一般例外条款应诉，但WTO裁定我国没有权利使用出口税，因为在入世时，我国只列出了84种产品征收出口税，没有扩展到包括争端所涉及种类的其他产品，所以WTO彻底否定了我国的应诉理由。此外我国当时对使用出口配额措施的辩护理由是为了保护不可再生资源，但WTO认定不成立，认为我国没有同时采取国内生产限制。
因此，如果依然用保护环境等理由对稀土等矿产品的管制措施辩护，对出口配额的抗辩可以援引一般例外条款，由于我国在限制出口的同时，在国内也采取了限制生产的措施，而且确实也存在污染环境的问题，因此引用保护资源短缺例外和保护环境例外有抗辩空间。
对出口税问题，专家建议，可以跳出WTO规则框架，化出口税为国内税，通过征收资源税、环保税调控稀土等矿产品的产量和价格，进而达到保护环境和短缺资源的目的。