房地产调控发威 土地收入“断炊”

　　在已公布上半年财政收入的省市里，北京、广东、江苏、浙江、河南上半年一般预算收入分别同比增长5.3%、8.6%、12.9%、4.4%和16%，而这五省市去年同期增速均在20%以上，其中江苏去年上半年的增速甚至达到31%。
　　此外，财政部数据显示，上半年全国地方财政本级收入合计达31976亿元，同比增长14.4%，而去年同期增速为35.9%，增速下滑超过21个百分点。
　　财政收入增幅大降和经济增速放缓直接相关。北京市财政局表示，北京上半年财政收入大幅放缓，这主要是今年经济运行较上年有所放缓，加上宏观调控政策等原因，致使与经济密切相关的主体税种增幅偏低或呈现负增长。
　　同时，随着房地产调控已步入深水区，地方财政一向依赖的土地出让金收入出现“断炊”现象。财政部数据显示，上半年地方政府性基金本级收入13666亿元，同比减少4142亿元，下降23.3%，主要是国有土地使用权出让收入11430亿元，同比减少4342亿元，下降27.5%。
　　这一现象在“北上广”等一线城市更为严峻。据链家地产统计，包括北京、上海、广州和深圳在内的一线城市2012年上半年土地出让金仅为429亿元，同比下降56.4%，各项指标也均降至2010年以来的最低点。北京今年上半年土地均价创3年来新低，成交量创4年新低，土地平均溢价率创5年最低，土地出让金创5年最低。上半年，北京共计成交72宗土地，出让金累计为144.88亿元，仅为去年上半年327.2亿元的44%。
　　据悉，上海今年上半年土地出让金146.65亿元，同比下降67.11%，土地成交面积211.39万平方米，同比下降56.60%。广州今年上半年共出让住宅用地11宗，土地出让金16.43亿元，同比下降29%。
　　土地出让金减少对地方政府最直接的影响无疑是财政创收能力减弱。以北京为例，数据显示，2011年共实现土地出让收入1233.68亿元，占全部政府性基金预算收入的91%。而今年北京市政府性基金预算收入为1060.6亿元，如果按照去年相同比例核算，那么需要完成土地出让金收入为965亿元，但上半年实际上仅完成了144.88亿元。
　　在商品房销售持续回暖情况下，地方政府开始趁热集中推地，以缓解紧张的财政压力。南京国土局更是一日连续发布41条土地出让预告，厦门、广州等地也在近期加速推地，地方政府推地热情同步提升。
　　经济增速放缓，土地收入“断炊”。与此同时，在“稳增长”项目审批提速的背景下，地方财政资金配套压力骤增。从中国经济发展长周期来看，财政收入高增长的“黄金十年”已经结束，地方财政吃紧可能成为一种常态。
　　迫于财政压力，各地动作频频。趁着商品房销售回暖，地方政府趁热集中推地，南京国土局一日连续发布41条土地出让预告；在资源税试点扩大范围见到税收成效后，甘肃等多地争抢煤炭税改革试点；地方融资平台举债大门再度敞开，城投债审批发行提速，市场再扩容。
　　有专家表示，可以预见，未来地方政府会尝试多种措施以缓解财力之痛。但长期来看，要解决地方财政资金压力问题，应推出“允许地方政府阳光举债与加快建立以房产税、资源税为主的地方主体税种”这一政策组合。这或许是解决问题的良方。

　　配套资金或不足 城投债迅速扩容

　　在上半年经济“破八”之后，预计新一轮“稳增长”的政策将会陆续出台。从发改委审批的项目观察，未来能源项目，以铁路、公路、机场、农田水利为主的基础设施建设，以及节能减排等环保项目将成为投资主要方向。
　　“但与2009年不同的是，地方政府的资金配套可能不足。房地产调控导致地方土地出让金减少，加之上一轮投资中一些在建工程还需要资金，地方政府在新一轮投资中可能有心无力。”某中部省份地方政府部门人士说。
　　有地方发改委官员指出，一些大项目需要先由企业提供20%左右启动资金，地方再配套一部分，然后银行贷款再给予支持。但在经济前景不明朗的情况下，企业很难再提供启动资金，同时银行压力也很大，惜贷情绪非常严重，让他们掏钱也不容易。
　　地方财政收入下滑，银行惜贷情绪加重，地方政府举债成为另一个现实选择。不过，全国人大二次审议的预算法修正案草案明确规定地方政府不能举债，同时删除了一审稿中关于地方政府举债的规定。这意味着地方政府自主发债的“前门”再度关闭。
　　有参与预算法修订讨论的专家指出，2012年地方政府面临偿债高峰。今年既是地方融资平台贷款到期的高峰期，也是2009年中央代地方发行的2000亿元地方债的偿债高峰期。2013年数万亿元城投债也将进入还本付息阶段，地方政府压力剧增。“可能是考虑到地方庞大的债务风险，立法机关开始重新考量地方发债的问题。”
　　但面对庞大的债务压力和“稳增长”项目上马面临的资金紧缺，地方政府“借新还旧”的发债需求强烈，地方融资平台借债的“后门”再度敞开——城投债在今年上半年迅速扩容。
　　上半年发行的城投债平均年利率在6%左右，高于五年期存款利率，这对机构配置也有足够的吸引力。中金公司统计显示，截至7月5日今年新发城投债达到4284亿元，已接近去年全年的发行额。
　　与此同时，有关部门对城投债的审批也有放松、加速之势。有媒体报道，由于地方政府融资需求高企，国家发改委正考虑允许非百强县发行城投债，并在考虑推出基础设施建设项目的私募债。对于纳入中国银监会监管名单的融资平台，也考虑适当放松限制，如地方银监局可以证明其“满足退出融资平台的条件、正在办理退出”，便可以申请发债。
　　与此同时，银行间市场交易商协会对地方融资平台发行中票和短融也开始松绑。“此前在地方政府融资平台发债方面，该企业若是在银监会认定的地方政府融资平台名单内，将不予发债注册。而现在，协会的标准开始放松。”交易商协会人士称。
　　据介绍，在名单上的公司有四类可发债，一是产业类公司，如从事高速公路、铁路行业，有真实的现金流入；二是全民所有制企业；三是从事保障房建设；四是国发19号文明确允许融资的如地铁、轨道交通等公益性项目。

　　扩大资源税试点 推进房产税改革

　　城投债成为地方政府面对债务压力和财政压力的现实选择，但其风险也是显而易见的。地方财税收入增速下滑和土地出让金下降已成基本趋势，没有足够的地方经济实力支撑，城投债风险堪忧。
　　如何解决中国经济发展中的资金问题？有专家建议，应推出“允许地方政府阳光举债与加快建立以房产税、资源税为主的地方主体税种”这一政策组合。而央行行长周小川对此曾有过阐述。2011年4月，周小川在清华大学金融高端讲坛上演讲时曾指出，通过“市政债+财产税”的组合，可避免地方政府过度依赖土地财政。
　　尽管预算法草案的再次修改暂时使市政债短期“难产”，但目前地方政府通过财政部代理发债的模式没有改变，2012年计划发债金额2500亿元。同时去年底经国务院批准试点的沪浙粤深四地政府自行发债试点，一定程度上代表了扩大地方政府财务自主权的改革方向。中金公司认为，这方面的改革不会走回头路，将在合适的时机下继续推进。
　　此外，目前我国将财税收入主要向中央集中，而转移支付制度并不完善；与此同时，财力与事权不匹配是当前中国公共财政建设面临的突出问题，地方财政承担大量的公共支出责任，但缺乏主体税种，没有相应的财力保障。“从当前形势来看，把资源税和房产税发展为地方主体税种的需求更加迫切。”财政部财科所所长贾康表示。
　　而正在推进的营业税改增值税试点最终会导致营业税的取消，但目前营业税在地方财政收入中占据重要位置。“在这种形势下，从降低间接税比重、推进增值税扩围改革的需求来看，房产税改革的必要性更加突出。对我国来说，房产税改革的最大意义首先在于能够为地方政府提供稳定、大宗的地方税种，使地方税体系建设得到重大推进，间接为其他改革和全局配套改革的顺利推进提供支撑。同时，该税还有利于促进房地产业健康发展，并强化政府应发挥的再分配的功能作用。”贾康认为。
　　资源税改革也应进一步深化。实际上，2010年下半年在新疆启动的资源税改革表明，在地方资源富集区，资源税可以成为地方税中具备支撑力的税源。
　　深化资源税改革，扩大从价计征范围已被列为2012年经济工作中的主要任务之一。对此，有专家建议，有关部门应把握时机，争取尽快将煤炭等重要资源品种纳入资源税从价计征范围，并适当提高税负水平。随着今后品种覆盖面的扩大，其对地方财政的支撑作用将更为明显。