鼓励发展新型股份合作经济，优化农村资源、资产、资本（三资）结构，积极推进土地承包权与经营权分离，让农民获得租金、薪金、股金（三金），创新开展物权抵押探索，盘活农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林权、水权（五权），是统筹城乡发展出现的最新动向。实践证明，当“三农”问题和资本及资本市场结合起来之后，就有了全新的解决之道。

　　一、当前统筹城乡发展的新动向

　　1、鼓励发展新型股份合作经济，优化农村“三资”（资源、资产、资本）。

　　过去30多年来，我们充分发挥了农户家庭承包经营的体制优势，实现了农业的跨越式发展。但是，统分结合中“统”的层次一直做得不好，一个重要原因是农村集体经济的衰落，导致一家一户办不了、办不好的事，集体也无力办。在统筹城乡发展背景下，创新集体经济的组织方式和实现形式，推动农业发展方式转变已经十分必要。
　　对此，苏州在财政资金、土地使用、税收优惠等方面给予政策扶持措施，大力发展社区、土地、专业、富民、劳务等各类合作社，走出了一条“户户有资本、家家成股东、年年有分红”的富民之路。目前，全市农村股份合作经济组织累计达3324家。
　　重庆将现有专业合作社、村民小组或有条件的单位组建成农村股份合作社，将虚化的农村集体资产产权量化到户、到人，通过发展农村股份合作经济组织，明晰了产权，将农民分散的资产集中起来，推进资源资产化、资产资本化、资本股份化。
　　股份合作经济的发展，不仅壮大了集体经济，而且成为农民增收的新亮点。2010年，苏州全市农民人均纯收入达14657元，其中直接来自农村股份合作经济组织的收入达34亿元，以农村股份合作经济实现的财产与投资性收入比重已提高到35%以上。

　　2、积极推进土地承包权与经营权分离，农民获得“三金”（租金、薪金、股金）。

　　近年来，我国农村劳动力就业结构发生了转折性变化，大量见识广、学历高、能力强的青壮年劳动力转移出农村，农业副业化、劳动者老龄化的现象越来越普遍，“谁来种地、怎样种地”的问题更加凸显。为了保证“最想种地、最愿种地、最有能力种地”的人来发展农业，江苏通过分离土地承包权和经营权，采取租金补贴、收购价外补贴、农业保险等方式，大力扶持和培育专业大户、家庭农场等新型经营主体，推进土地规模经营。
　　调查发现,不论在江苏还是重庆，通过推动土地承包权和经营权分离，实现土地规模经营，农民获得了稳定的“三金”收入，即土地流转租金、作为产业工人的薪金、土地股份合作社的股金。按照苏州当地一位农民说：“以前别人都种地你不种别人会说你懒，自己出钱雇人也得种，现在不种地拿租金还分红还有股份”。

　　3、创新开展物权抵押探索，盘活农村“五权”（土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林权、水权）。

　　现代生产要素进入不足，是当前制约农业和农村发展的瓶颈，其中资金短缺特别是农民融资难问题首当其冲。由于缺乏有效的抵押物，导致许多农民被排除在正规金融之外。事实上，农民拥有大量的资产如土地承包经营权、农村居民房屋所有权、林权等，但这些都不能作为有效抵押物，农村大量“沉睡资产”无法有效盘活。赋予农民在法定占有、自由支配的生产要素基础上合法追求利益最大化的权利，在城乡统筹发展背景下显得越来越重要。
　　为了解决新农村建设和现代农业发展的资金问题，从2008年起，重庆开始进行集体林权、农村土地流转经营权等的抵押贷款探索。到2011年，全市“三权”抵押融资已达180亿元。计划到2015年利用“三权”抵押融资1000亿元以上，占全市贷款总额上升到4%以上。江津区在确权颁证的基础上，启动了土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林权和水权的抵押贷款探索，为暂不愿退房的“农转城”人员和广大农民开启了一扇融资大门，将农民的“死资产”变成了“活资源”。目前，全区已发放农村“五权”抵押贷款4.84亿元。

　　4、稳步推进农村新民居建设，实现“两化”结合（就地城镇化、移居城镇化）。

　　我国的现实国情决定城镇化发展必须坚持差异化的道路，单纯依靠移居城镇化很难走得通。为了有序推进城镇化，部分地区将城镇建设与农村新民居建设结合起来，推进就地城镇化。例如，苏州依托工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，建设农民集中居住区，加快就地城镇化步伐。这些新型社区的水电路、学校、医院等与周边城镇相差无几。到2011年，全市农民集中居住率达到43%。扬州依托重点工程、重大项目和园区建设，积极推进农民集中居住区建设，这些新型农民集中居住区的道路、供水、垃圾收运等配套设施齐全，基本达到小镇水平，成为准城镇化区域。未来农民集中居住是大趋势。尽管目前一些地方政府为了追求建设用地指标和从农村土地中获益，以城乡土地增减挂钩、旧村改造的名义迫使农民上楼，造成较大负面影响，但这些问题的存在主要是由于体制不顺和监管缺失造成的，不应该以此完全否定以农村新民居建设推动农民就地城镇化的做法。

　　二、统筹城乡发展值得关注的几个问题

　　江苏、重庆在统筹城乡发展过程中，暴露出了一些问题，部分是长期积累问题的显化，部分问题是新形势下出现的新问题，这些问题的产生既有政策体制的原因，也有操作方式的原因，集中表现在以下几个方面：

　　1、用地难、融资难问题在规模经营条件下进一步放大，成为制约新型农业经营主体发展的瓶颈。

　　目前，江苏和重庆两地的专业大户、家庭农场等农业经营主体发展较快，但也面临一些难题。
　　一是现代农业用地问题日渐突出。随着生产经营规模的扩大，专业大户、涉农企业需要建设相应的生产配套用房，如农机用房、烘干用房等。但是，现行的城乡用地增减挂钩并没有为现代农业用地预留空间，专业大户、涉农企业等不能随便进行建设，导致农业生产的设施没地方堆放、粮食无法烘干，影响到正常生产经营活动的进行。
　　二是长期以来制约分户经营的贷款难问题在规模化经营条件下进一步放大。随着土地经营规模的扩大、现代资本要素投入的增加，新型农业经营主体对贷款的需求也越来越大。专业大户、涉农企业等扩大生产规模和延长生产链条，只能依靠自身利润积累，发展速度受限。据江苏某地农委负责人介绍，“现在最缺资金的是农业企业。租了几千亩地，投入很大，租金要付，水电路要建设，但建设的基础设施不能抵押融资。要抵押土地使用权必须农民同意，但权证在农民手中，农民是不愿意的。”

　　2、保持土地承包关系长久不变政策停留在文件层面，具体落实面临诸多难题。

　　土地问题是当前农村各种问题的症结点。近年来，国家大力推进土地确权颁证工作，部分地区农民已经拿到土地使用权证书。然而，农民与土地之间的关系并没有完全理顺。十七届三中全会文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。但目前，该项政策仅仅还停留在文件层面，具体落实还存在很大困难。
　　一是地方政府、农民对“长久不变”内涵的理解存在较大争议，对“长久不变”的起点和期限，“长久不变”后如何确定土地承包经营权流转期限、征地补偿标准等都缺乏清晰的认识。
　　二是我国目前许多涉及农村土地承包关系的法律法规，如《土地管理法》、《物权法》，还是在30年不变的基础上设计的，落实长久不变的政策缺乏相应的配套措施。
　　三是地方政府大多不愿冒风险，处于观望状态，主动性不够。虽然中央文件已有明确规定，但目前除成都等少数地区外，大多数地区还没有落实土地承包关系长久不变的具体措施。

　　3、高财政投入、大规模补贴的现代农业只具“盆景”价值，示范和推广作用有限。

　　从调研看，不管是江苏还是重庆，发展现代农业走的都是“块块现代化”路子，依靠政府高财政投入和大规模补贴，集中建设示范区和示范点。
　　在江苏，政府、村集体对现代农业建设给予高额的财政补贴，如当地某村建设的现代农业示范基地，各方面投入都很先进，但亩均成本达到7000元。这种不计成本的投入方式主要依赖于强大的政府财力和村集体经济，其他地区很难学习。
　　在重庆某区，全区70%的涉农项目资金全部投向了该区的一个现代农业园，其他大量的地区却很难获得项目资金投入。按照该区某负责人的话：“示范点是忽悠出来的，是钱堆出来的，是资金整合投出来的”。这种盆景式的现代农业发展模式不是大田农业现代化的方向。
　　这种政府主导的农业现代化适用范围有限、可持续风险比较高。一旦地方财力出现问题，农业现代化就可能发生倒退，“盆景”式的现代化适用范围比较有限。

　　4、新民居建设中社会管理创新和公共服务存在盲点，农村社会管理存在一定隐患。

　　在推进农民集中居住的过程中，地方政府比较重视见效快、能彰显政绩的基础设施建设，但对社会管理和公共服务问题还缺乏重视，如果处理不当，容易产生矛盾，形成新的社会不安定因素。
　　一是管理体制不顺。农民集中居住区管理体制没有理顺，居民的政治文化生活、社会保障等未纳入正常管理渠道。一些农民集中居住区往往突破了传统行政区划，但社区管理方式仍然延续原先的行政村组管理体制。
　　二是缺乏管理人才。目前建设的农民新村，很多都是在原有几个行政村的基础上形成的，成员数量增加，构成更加复杂，社会管理的难度更大，需要更多的懂管理的专门人才。但是，由于农业比较收益下降，农村对人才吸引力不强，大量农村人才外出务工，城市人才又很难下乡，导致新民居的社会管理跟不上，很多矛盾不断累积，存在一定的隐患。
　　三是公共服务筹资机制不合理。从分散居住转变成社区居民后，很多农民通过缴费享受公共服务的意识不强，觉得以前都不用交费现在也不能交。但是，农村社区的管理和维护需要大量资金，一些居民新村在一次性进行水电道路等建设投入后，根本没有资金进行管理维护，导致有新居无新村，村内环境状况较差。

　　三、统筹城乡发展应着力做好四方面工作

　　统筹城乡发展是城乡关系、工农关系重新调整的过程，涉及面广，矛盾错综复杂。结合江苏、重庆先行先试的经验和问题，当前推进城乡统筹发展，应坚持规划引导、点面结合、序次推进原则，优先解决农村发展滞后和农业边缘化的问题，在加大财政投入，完善公共服务的基础上，着力做好以下几方面工作：

　　1、尽快开展土地承包关系长久不变试点，推动农村土地承包关系长久不变政策落地。

　　建议将保持农村土地承包关系长久不变写入法律，由政策层面上升到法律层面，完善相关配套法律法规和政策，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。妥善解决一些地区存在的延包遗留问题，加快推进土地确权颁证，将土地承包关系长久不变一次确权到位，推动土地承包由合同管理向物权化管理转变。
　　认真总结成都等地试点经验，完善操作办法，在统筹城乡试验区、两型社会试验区等扩大土地承包关系长久不变试点，条件成熟后推广至全国。在具体落实农地承包关系长久不变政策的过程中，应研究解决好“长久不变”的起点、期限的确定、农村新增人口补偿、土地承包经营权流转期限、征地补偿标准确定、土地承包经营权继承与土地细碎化等问题。

　　2、以解决现代农业用地难、融资难问题为抓手，大力培育农村新型经营主体。

　　坚持把产业发展放在优先位置，以破除新型经营主体用地难、融资难等问题为重点，加快推进现代农业发展。
　　一方面，积极探索基本农田集中连片地区现代农业附属设施（农机库房、烘干用房等）建设用地使用办法。在城乡建设用地增减挂钩中，鼓励引导地方政府优先留出现代农业附属设施建设用地。探索中央财政支持地方政府补贴规模化经营的试点。
　　另一方面，着力推进农村金融制度改革，放宽村镇银行主办发起人的限制条件，鼓励金融组织、产品、服务创新，规范引导社会资本进入现代农业。拓展有效抵押品范围，创新土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权等抵押方式。探索建立由政府（部分财政支农资金担保）、银行（计提贷款风险金）、保险（部分农村政策性保险收益）、大户或企业（交费）“四位一体”的风险防范体系，协同解决农户和企业融资难问题。

　　3、重视和创新农民集中居住区的社会管理，加快构建长效化的运转机制。

　　将农民集中居住区社会管理作为加强和创新社会管理的重要任务，纳入地方统筹建设管理范围，全面加强农民集中居住区建设管理。制定和完善相关扶持政策，在稳定现有农村投入的基础上新增部分向农民集中居住区适当倾斜。研究制定农村集中居住区社会管理规划，建立健全小区议事会、小区户代表大会、小区监事会等社区组织网络，加强社区队伍建设，理顺社区治理关系。
　　加强农民集中居住区劳动就业登记、培训服务等管理体系建设，解决年龄偏大、文化素质不高、技能缺乏的居民的就业问题。加快建立以公共财政投入为主，社区居民、民间机构多方参与的筹资机制，多渠道保障农民集中居住区建设管理资金。深入探索农村集中居住区物业管理体制，研究制定符合农村集中居住区特点的社区物业管理办法，推进农村集中居住区物业管理规范化建设。

　　4、规范引导农村股份合作经济发展，提升统分结合中“统”的层次和功能。

　　尽快研究出台相关政策，明确农村股份合作经济组织的集体经济组织性质，允许农村股份合作经济组织进行工商登记，解决其法人地位问题。有条件的地区，加大对农村股份合作经济组织在财政资金、土地使用、税收优惠等方面的扶持力度，鼓励和引导农村股份合作经济组织加快发展。
　　对农民持股比例高、发展前景较好的农村股份合作经济组织，要给予重点扶持。在股份合作经济发展基础比较好的地区，要支持股份合作经济组织打破行业、地域和所有制界限，通过参股、联营等多种方式积极参与城乡统筹发展，逐步从社区型向企业型、封闭型向开放型、资源主导型向创新主导型转变。
　　强化对农村股份合作经济的规范管理，引导其完善内部股权、财务管理、股金分配等制度，加强组织经营管理人员、专业技术人员等的业务培训，努力实现“民办、民管、民受益”。

　　（作者单位：国家发改委产业与技术经济研究所）