城镇居民社会养老保险开始试点、扩面征缴成果扩大、企业养老金“八连涨”……2011年我国养老保险取得了明显进展。然而值得注意的是，与国际上由基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险组成“三条腿板凳”结构的养老保险体系不同，我国企业年金和个人储蓄性养老保险在整个养老保障体系中的作用仍显薄弱，而另外“一条腿”社会基本养老保障体系也正面临着收支缺口持续增大的挑战。
对此，接受《经济参考报》记者采访的一些代表委员表示，在人口老龄化不断加深的情况下，建立并完善多层次的养老保障体系迫在眉睫，只有尽早规划，提前积累，才能缓解老龄化压力、增强养老金的可持续水平。
短板 企业年金和个人商业养老保险仍然薄弱
2011年我国基本养老保险的扩面征缴取得较大进展。截至2011年底，城镇职工基本养老保险参保人数达到2.84亿人，全国月人均养老金1531元。
2009年开始的新型农村社会养老保险试点和2011年启动的城镇居民社会养老保险试点也在继续推进中，截至2011年底，新农保和城居保两项社会保险国家直接部署的试点地区已经达到全国60%以上，全国国家试点地区参加新农保和城镇居民养老保险人数达到3亿多人。
在保险资金积累方面，13个开展部分做实养老保险个人账户试点的省(市、自治区)，做实的个人账户资金达到2700多亿。去年年底养老保险累计结余1.92万亿元。
然而，与基本养老保险制度的铺开速度相比，受制于税收政策模糊和优惠幅度有限，作为我国城镇职工养老保险体系“第二支柱”的企业年金计划依然步伐缓慢。数据显示，截至2010年末，全国有3.71万户企业建立了企业年金，参加职工人数为1335万人，年末企业年金基金累计结存2809亿元。粗略计算，建立年金计划的企业数仅占当时企业总数的0.31%，参加企业年金计划的职工人数仅占参加城镇职工基本养老保险人数的5.19%，占就业总人数的1.51%。累计结存的企业年金基金也只相当于同期两市市值的1.06%，相当于GDP的0.71%。
全国政协委员、招商银行行长马蔚华表示，目前企业年金在基金积累规模、覆盖率和替代率等方面都非常低，严重滞后于我国人口和经济发展的速度，与OECD(经合组织)成员企业年金平均发展水平相去甚远。
不仅如此，在公众对保险保障的认知度较低的情况下，个人储蓄性商业养老保险对基本养老保障的支持也显得力不从心。根据中国保监会及国家统计局的数据，截至2010年末，相对于发达国家12%的寿险深度及1500美元左右的寿险密度，中国的寿险深度仅为2.67%，寿险密度仅为794元人民币。
挑战 社会基本养老保险收支缺口增大
从以上数据不难看出，无论从基金规模还是参保人数看，基本养老保险、企业年金、个人商业养老保险共同构成“三条腿板凳”的养老保障制度框架并未形成。而作为目前唯一真正起到“支柱”作用的基本养老保障体系，也正面临着收支缺口持续增大和我国人口老龄化现状对其形成的巨大挑战。
目前我国城镇职工基本养老保险施行的是上世纪90年代确立的“统账结合”制度，基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，为个人工资的8%，其产权属于个人所有，原则上不能调剂借用，个人账户实行的是长期封闭积累、产权个人所有的“完全积累”制。
然而，我国的社保制度起步较晚，而且在“统账结合”的制度确立前没有积累，随着老龄化程度不断加深，各省区统筹账户每年都有巨大的支付压力，多数地区不得不挪用个人账户的资金，由此形成规模庞大的“空账”，目前这一数字据估算约有1.4万亿元。
为解决“空账”可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了“做实”个人账户试点，但对个人缴费账户做实，现在养老金收支就有缺口。根据人力资源和社会保障部的统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份共有15个，缺口高达679亿元。
社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《经济参考报》记者采访时表示，随着养老保险扩面征缴不断推进，个人账户“空账”黑洞也将以更快的速度扩大。此外，以接近10%的平均涨幅连续8年调整企业退休人员基本养老水平，更使得许多地区筹集的养老金连按时给付都非常困难，已经到了难以离开财政补贴的程度。
除了收支缺口增大外，养老金制度还存在着收益率低的痼疾。根据相关规定，目前社会保险基金结余只有存银行和买国债两种投资渠道，据郑秉文测算，2000年至2008年全国社会保险基金总的收益率可能不足2%，以通货膨胀率为5.6%计，2011年损失接近1000亿元，面临巨大的贬值风险。
全国政协委员、国务院发展研究中心研究员张小济在接受《经济参考报》记者采访时指出，到“十二五”末，我国老龄人口将达到2.21亿，老年人口比重将达到16%。随着人口老龄化进程加速，这种基本养老保险“一柱独撑”的局面将给政府造成越来越大的支付负担和管理压力，甚至可能出现难以满足庞大养老金支付缺口的问题。
另一方面，养老保险从制度全覆盖到实际全覆盖也仍有很长的路要走。张小济认为，养老保险覆盖范围扩大面临诸多困难，大量的非公有制经济组织从业人员，灵活就业人员，农民工和被征地农民仍游离在制度之外。缴费与待遇之间关联性差，各类养老保险之间缺乏健全的转移接续制度也仍然在抑制着这部分人员的参保积极性。
不仅如此，即便对于已纳入到社会保障体系中的人来说，过度依赖于基本养老保险可能导致退休后待遇水平低下也是值得注意的问题。
根据国际经验，养老金替代率(劳动者退休时养老金领取水平与退休前工资收入水平的比率)达到60%至70%才可维持基本生活水平，如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。而据业内人士测算，以北京为例，对月收入超过5000的人群来说，按照目前的支付规则，退休时的基本养老金替代率水平大概为18%至26%。全国范围内看，随着经济社会的发展，基本养老保险替代率连续6年下降，目前已降至50%以下。
应对 完善多层次养老保险体系迫在眉睫
接受记者采访的一些代表委员表示，在人口老龄化不断加深的情况下，必须正视过度依赖基本养老保险带来的风险，完善多层次养老保障体系迫在眉睫。
全国政协委员步正发表示，社会发展到一定阶段，养老只靠国家太片面，只靠个人太单薄。因此，发展多层次养老保障体系，要明确国家、企业和个人三方责任的合理分担，这也是建立完善的养老保障体系的发展趋势。
事实上，我国也较早意识到了企业年金和商业养老保险在养老保障方面的作用，并实施了一些相关优惠政策，但激励效果并不明显。而企业年金个人缴费部分和上海个人税递延型养老险政策的税收优惠政策尽管经过反复论证，仍多年难产。
对此，马蔚华认为，要完善多层次养老保障体系、必须通过加大企业年金税收优惠力度，特别是明确其中个人缴费部分的税收优惠政策，扩大企业年金市场规模，形成“中间大两头小”(基本养老金和个人养老金比例小，企业年金占比大)的养老金保障稳定结构。他建议，由税务部门牵头，组织研究、规划企业年金个人缴费部分所得税延期支付的税收体系，为出台企业年金个人延期纳税的法律规定做好准备。
关于个人税收递延型养老保险的试点，一直是“但闻楼梯响，不见人下来”。对此，全国人大代表、山东保监局局长任建国在《关于统筹协调发展商业保险与社会保险的建议》中表示，建议推进社会保险与商业保险统筹协调发展，加快个人税收递延型养老保险的试点，力争早日全面推广，“使个人养老保险成为与基本养老保险、企业年金相并列的养老保障体系三大支柱之一”。
任建国还建议，要加强社会保险与商业保险统筹发展的顶层设计。他指出，目前商业保险在社会保障体系中的具体定位、作用和范围并不清晰，参与社会保障体系建设的途径和方式不够明确。对商业保险机构提供补充保障和经办社会保险缺乏具体的制度安排。
此外，全国政协委员、中国人民保险集团公司总裁吴焰提交的《关于加快推进个人税收递延型养老保险试点的提案》中指出，我国目前已经基本具备开展个人税收递延型养老保险试点的条件，建议由财政部、保监会、税务总局和有关地方政府加强协商协作，加快完善并出台最终试点方案，实质性启动相关试点工作。
吴焰在接受记者采访时表示，造成我国企业年金发展缓慢的原因有很多，但税收优惠力度不足，尤其是缺乏相关激励措施是最主要的原因之一。“现在可能这方面有些政策，还不够配套不够完善，今后还应该在这方面有所改善。”他说。