随着土地市场明显降温，地方财政面临的压力也将逐步显现 资料图

　　地方财政面临的压力正逐步显现。一方面，随着房地产调控的推进，楼市成交持续低迷，土地市场随之降温，为此，各地均已不同程度地下调了今年土地出让收入的预期；另一方面，国家正大力推进结构性减税政策，这也将对地方财力造成一定影响。如何应对财政减收压力，成为地方财政部门面临的一道难题。

　　土地出让收入预期下调

　　事实上，虽然2011年经历了一年的房地产市场调控，但去年全国土地出让收入仍然超预算完成。国务院发展研究中心副主任韩俊近日表示，去年我国土地出让金收入超过3.15万亿元，远超去年财政预算报告中提出的1.97万亿元的目标。
　　其中上海、北京等一线城市土地出让收入均超预算完成。上海财政局对此表示，去年上海土地供应总量高于年初预期是造成超额完成预算的主要原因。北京财政局也表示，超预算主要是受商务中心区土地出让收入规模较大等因素影响。
　　关于2012年整体土地出让收入预算的汇总数据目前仍未公布，但根据此前陆续召开的地方两会上传出的信息来看，各地普遍预测今年国家继续施行房地产市场调控政策会降低国有土地使用权出让收入，并纷纷下调今年土地出让收入预期。
　　北京市土地整理储备中心数据显示，2012年1月份北京市土地出让金收入同比减少63.9%。而北京市2012年预算报告中提出，2012年北京市市级政府性基金预算收入将整体下降42.8%，其中主要是土地收入降幅较大，预计今年国有土地使用权出让金收入约330.1亿元，仅为去年的44.5%。
　　上海亦表示，2012年国家继续实施房地产市场调控政策和优化调整土地供应结构，国有土地使用权出让收入相应减少，今年上海国有土地使用权出让收入预算安排343亿元，下降25.6%。
　　河北财政厅相关人员对记者表示，2012年全省土地出让收入安排1034.2亿元，比去年减少16.3亿元，同比下降1.5%。

　　结构性减税影响将显现

　　据了解，目前地方土地出让收入除了主要用于相应地区征地拆迁补偿成本性支出和城市建设支出外，近年来中央财政对于地方加大水利、教育和保障性住房等民生投入的要求，也纷纷落在了土地出让收入上，要求地方必须从中提取一定比例资金用于上述支出。“实际上，土地出让收入在这些用途上就几乎不够花了。”湖北省财政厅相关负责人对记者表示。
　　“房地产市场调控对土地出让收入确实造成很大影响。”上述人员表示，但对于土地财政的萎缩是否会影响地方房地产市场调控政策，他表示对于财政部门来说这点并不是主要考虑的因素，“土地出让收入作为政府性基金之一，是一笔专款专用的收入，因此土地出让收入的减少对于地方可用财力造成的影响实际上是有限的，目前财政部门也没有把其当成主要问题加以考虑。”
　　地方财政部门表示，相比起土地出让收入的萎缩来说，今年将大力推进的结构性减税对于地方财力的影响更受关注。随着去年进行的个人所得税改革影响逐步显现，增值税、营业税起征点提高等相关政策的落实，营业税改征增值税（“营改增”）试点的推广和取消行政事业型收费等相关改革措施的推进，都将对地方财力造成一定影响。
　　其中，在上海开展试点的“营改增”试点对相关税负的减负作用已经显现。据上海财政局统计，2012年1月全市地方财政收入完成566.5亿元，比上年同期增长7.5%，增速远低于去年1月41.4%的水平，也低于去年全年财政收入增长水平。
　　税务专家表示，1月份的收入情况并不能完全反映“营改增”的减税效果，还要再观察几个月才能作出进一步判断。但总体来说，随着今年“营改增”试点范围的扩大，将有更多地区财政收入受到影响。
　　此外，个税改革和清理道路收费对地方财政收入的影响也不能忽视。北京已表示，今年个税收入增速将比去年下降20%。而在车辆通行费收入方面，上海表示，今年取消征收贷款道路建设车辆通行费将造成车辆通行费收入相应减少，预计今年通行费收入将下降78.6%。河北省财政厅也表示，今年车辆通行费收入将减收11.5%。
　　上述官员表示，受房地产市场调控、整体经济下行压力和结构性减税等多方面因素影响，今年地方财政收入会面临相当大的减收压力。对地方财政部门来说，需要开动脑筋，积极应对各种挑战，落实好结构性减税措施。

　　地方税将成今年税制改革重点

　　中央将进一步加大对地方的“输血”力度。记者获悉，今年中央对地方的税收返还和转移支付规模或将突破4.4万亿元，继续保持高增速。
　　对于目前地方财政面临的困局，中央财经大学财政研究所主任曾康华表示，“土地财政”之路越走越窄，对此，国家已给出未来解决思路，“十二五”规划中提出适当赋予地方税收管理权限、调整财政体制和加大一般性转移支付力度，正是为地方摆脱土地财政而提出的解决路径。
　　在税收体制改革方面，专家表示，目前拟开征的新税种中，包括资源税、环境税和房产税等都属于地方税范围，未来将按照逐步增大地方税收管理权限的方向，加大分税制中地方税收的比重。

　　将加大一般性转移支付规模

　　中国社科院有关专家表示，当前专项转移支付内容庞杂，项目设置交叉重复，资金使用分散，部分项目设计与地方实际需要脱节。此外，地方往往不能满足专项转移支付的配套要求，这些因素直接影响了地方可支配财力。
　　根据财政部统计，2011年中央对地方税收返还和转移支付支出共完成39900亿元，增长23.4%，增速比2010年高出10个百分点。而根据此前的预算安排，其中一般性转移支付约占46%，占比较前年提高5个百分点。
　　财政部部长谢旭人近日指出，2012年要增加一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，进一步均衡省以下财力分配。
　　对此，中国政法大学财税法研究中心主任施正文指出，今后加大一般性转移支付规模不应仅仅依靠目前临时性的规定，除了《预算法》外，未来还需要对转移支付进行立法，以减少转移支付的随意性，保证一般性转移支付的规模，使其成为一项制度。
　　中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇表示，从国际经验来看，各国也往往有相对独立的专门财政拨款委员会，负责财政转移支付公式的确定和调整。未来中国也可成立专门的机构以提高财政转移支付的效率，保证地方财力健康发展。
　　除此之外，一些地区目前也开始新的尝试，试图通过调整财政体制摆脱财力对土地的依赖。据了解，面临未来土地财政萎缩的状况，上海财政局近日发布的《上海市财政改革和发展“十二五”规划》中提出，要适当提高与服务业和制造业发展密切相关的税种收入中区县财政的分享比例，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中区县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入和农业土地开发资金分配办法。
　　《规划》还明确，今后要将原属市级集中征管企业的部分财政收入分享给区县。上海方面表示，此举是为了进一步从财政体制上引导区县根据区域发展功能定位，集约利用土地资源，减少对房地产发展的依赖，加快推进经济发展方式转变。

　　未来将赋予地方适当税权

　　除了财政体制的调整外，近年来税制改革上的一些探索，也都有增加地方财力的考虑。专家表示，今年重点改革的几个税种如资源税、环境税和房产税等，都属于地方税种。其中资源税扩大征税范围、由从量计征变成从价计征和部分地区对居民自有住房开征房产税的改革都属于“增税”范围。
　　杨志勇表示，当前正研究开征的环境保护税，其实质也是费改税，即将目前征收的各种环境保护收费改为独立征收的环境保护税，未来还将保留地方税种的性质。上述税收改革都可对培养未来地方财源有不小贡献。
　　谢旭人此前还提出，“十二五”期间要适当赋予省级税收管理权限。专家建议，未来中国可采取“基本集中、适度放权”的模式，赋予省级政府对地方税种的适当税收立法权和管理权。
　　中央财经大学税务学院院长汤贡亮表示，未来放权可分两步走，一是赋予省级人大立法征收区域性地方税种的权限，但应经过全国人大依法审查批准；二是扩大省级人大的税政管理权，以地方税为重点，允许省级人大立法机关有更多开征、停征、税目、税率和减免税等管理权限。

    土地财政亟待转型

　　地方土地财政正随着土地市场降温而面临困境。京沪等地1月财政收入出现负增长，未来可能将有更多城市财政收入面临压力。这势必影响地方政府收支状况，其中包括地方偿债能力，以及地方财政投资项目的进展。
　　1月份，全国各地方财政收入排行榜上，北京、上海、重庆、广州等一线城市增幅位列末尾，而且出现了近年少见的负增长，其中北京与去年同期相比下降10%，重庆下降16%，上海下降7.4%。
　　为此，各地也在积极应对。以上海为例，一方面，政府积极推进产业结构升级和转型，摆脱对土地财政的依赖；另一方面，进行楼市政策微调，放松普通商品房标准，开放居住证满三年的非户籍家庭购买二套房。与此同时，北京、南昌、福州等十余个城市也均有各种楼市调控“微调”政策出现。
　　地方政府楼市调控政策的“微调”，背后是地方迫切促进楼市回暖的意图。“当土地收入占地方财政收入一半以上时，地方政府怎么可能轻易摆脱土地依赖？除了卖地，还有哪个产业可以为地方政府提供数亿甚至数十亿元的财政收入？如果没有了这块收益，地方很多基础设施投入、地方投资项目，都可能受阻。”一位房地产界人士称。
　　去年9月，福州市政府出台《福州市直接管理福清、长乐、闽侯、连江等四县（市）财政体制实施方案》，并于今年1月1日起执行。根据方案，福州市对四县（市）土地出让收入每年适当集中、统筹使用。其中福清、长乐、闽侯三县（市）定额上缴3亿元，连江县定额上缴0.8亿元。以2012年为基期，每年上缴数按当年各县（市）土地出让收入增减幅度同比例增减。尽管文件称此笔款项“专款专用”于四县公共事务，但业内普遍将其解读为缓解市级财政压力的“输血”之举。
　　数据显示，今年地方政府将进入偿债高峰期，在没有找到替代财路的情况下，地方政府一时还难以摆脱对土地财政的依赖。最近频频出现的地方政府楼市调控政策的“微调”，也在一定程度上反映出各地对土地出让收入的关切。