这是一次低调的公立医院改革试点。
两年前，在中国西部的成都市，一个由12个人组成、独立于医疗卫生体制之外的医院管理局悄然面世，打破了公立医院“管办合一”的传统运行体制。
从服务“增量提质”到管理“去行政化”，从公立医院“单打独斗”到“委托管理”民营医院……两年来，随着改革一步步深化，成都市医管局的形象也随着医院服务的变化，慢慢地浮出水面。
然而，公立医院改革一直被业内公认为“医改最难啃的硬骨头”。如此大胆的体制“破冰”，是否找到了公立医院改革的发力点？能否冲破改革的层层羁绊？能否为其他城市提供可资借鉴的经验？
“管办分离”倒逼“鸡肋变成香饽饽”
早在2010年医管局成立之初，记者就与该局局长娄进进行过一次简单的专访。
在娄进的口中，当前我国大多数公立医院普遍面临着“三低两不足”的问题：服务质量低下，管理水平低下，运行效率低下，竞争力不足，保障力不足。
“成都市医疗资源丰富，仅公立医疗机构，就有四川大学华西医院这样的‘国家队’、四川省人民医院这样的‘省队’，还有蓬勃发展的社区卫生服务中心。处于夹缝之中反倒是成都市的市属公立医院，因为运行效率低、服务质量不高，不招人待见，犹如鸡肋。”娄进说，成都市公立医院改革，旨在“保需方、促供方”，既盘活现有医疗资源，又提高医疗服务水平，缓解百姓看病难、看病贵。
在这样的背景下，成都市于2010年1月开始探索“管办分离”的公立医院改革新机制。新成立的医管局，承担了过去卫生局举办和管理市属公立医院、国有医院等职能职责，而卫生行政部门则主要承担医疗卫生发展规划、资格准入、规范标准、质量监管等行业管理和公共服务职能。
提及“管办分离”，业内人士普遍认为，“过去举办方和监管方都是卫生行政部门，‘亲儿子’观念让公立医院成为温室花朵，既没有经历风浪也经不起风浪，提升服务水平的内生动力欠缺。而举办和监管职能分离后，所有医疗机构在同一起跑线上参与竞争，老百姓‘用脚投票’选择医院，将迫使公立医院提升服务水平。”
成都市第二人民医院始建于1892年，医院院长徐俊波直言不讳：“过去医院从上到下都有一种惰性思想。以前是一家人，医院服务开展不好，也不用担心受上级主管部门处罚。现在‘管办分离’后，不仅卫生局服务监管加强了，发展不好，可能还要丢帽子。”
医管局对医院医疗服务水平的考核，犹如一把利剑，时刻“悬”在成都市属公立医院院长们的头上。成都市第三人民医院院长赵聪说，“服务好一点，排队短一点，质量高一点，费用低一点，这几个‘一点’，这是医管局对医院的要求，压力很大。”
但正是在这种压力下，一种自下而上的创造力出现了。“无假日门诊”改变了“周末只能看急诊”的尴尬；“门诊诚信预付制”减少了患者反复排队交费的烦恼；“病友平台”搭建了医患交流互动的平台……成都市民赵武说：“孩子刚满月就咳嗽？鼻塞，到家附近的成都市妇女儿童中心就诊。没想到，周末了，也一样看到了好专家。”
在软硬件条件没有发生根本变化前提下，成都市公立医院的有效医疗供给明显增加，老百姓看病负担也普遍下降。据统计，2010年市管公立医院门急诊人次、出院人次、住院手术台次同比增长11%、20%和21%；医院药品收入占医药收入比重从42.6%下降到40.8%，三级综合医院更是下降了2.5个百分点。
“去行政化”让公立医院“华丽转身”
公立医院改革的主体是医院，但执行的关键在人。在两年改革历程中，一项人事制度变革也在悄然推进——“去行政化”。
成都市医管局副局长何杰说：“传统院长选拔任命主要停留在德、能、勤、绩、廉方面，没有从管理能力上进行全面考察，导致有的院长是优秀的医疗专家，但并非优秀管理专家。因此，我们一直在研究院长职业化的标准，积极培育职业院长市场。”
两年来，成都市管公立医院大多都实施了“大部制”改革，对行政后勤机构职能进行了整合，按照“只出不进”和“竞聘上岗”方式，精简人员调整结构，提高了工作效率。例如，成都市第一人民医院将人事科和党办合署办公，将原隶属于护理部的入院处与原隶属于财务科的出院结账处合并等。
医院内耗，一个奇怪现象也引起了医管局的注意。何杰说，长期以来，我国的公立医疗机构一直由上级行政主管部门任命副院长，但由于工作思路等原因，副院长与院长之间可能出现配合不默契，有的甚至会产生“内耗”，致使医院整体发展缓慢，这使推进“去行政化”更加迫在眉睫。
2011年11月30日，由成都市第二人民医院院长提名的3名副院长“走马上任”，标志着成都市管公立医院“院长组阁”试点启动，打破了几十年来副院长由上级主管行政部门任命的制度“坚冰”，助推了公立医院“去行政化”。
这家医院院长徐俊波说，“院长组阁”充分给院长放权，让他们有机会选择更合适的管理人才，用最短时间去满足患者的需求。以前由上级部门任命的副院长，一旦上岗后就享受副院长的行政级别待遇，而新上任副院长的待遇由医院根据本人工作绩效发放。
另外，在推进“去行政化”过程中，成都市还下放了发展规划、财务自主、设备采购、班子组阁、职工聘用等8项权力给医院，让一些院长尝到了发展“甜头”。成都市第五人民医院院长李丽说，2007年，医院争取到国家开发银行2000多万元的贷款，向有关部门申报购买DR等医疗设备，但拖了一年多都没有批下来。最后不得不退还贷款，损失了80多万利息。“现在医疗设备采购医院自己说了算，医管局只对使用进行监管，增强了医院发展的活力。”
据了解，2010年，成都市管公立医院业务收入硬增加6亿元，同比增长近30%。在患者经济负担下降、医护人员收入大幅度提高的基础上，医院收支结余3亿元，同比增长121%。通过有效的成本控制，医院收支结余率从6%提高到11%，医院持续发展能力得到增强。
改革步入深水区三大悬念待解
为进一步做大做强成都市属公立医院，成都市医管局一方面整合现有医疗资源，由成都市妇幼院、成都市第九人民医院等几家医院联合组成了成都市妇女儿童中心；另一方面，还坚持“走出去”，托管民营医疗机构，以实现双赢互补，例如成都市第一人民医院托管金沙医院，全权负责医院管理运营。
业内人士认为，成都市公立医院改革试点对于全国公立医院改革具有一定的启示意义：首先，公立医院改革必须放权，赋予医院独立的法人地位，只有放权与服务相结合才能确保医院实现快速发展；其次，公立医院产权改革是公立医院改革的路径之一，社会资本既可以参与公立医院存量改革也可以参与增量改革。
随着一项项措施的推进，成都市公立医院的一些历史遗留问题被悄然化解，医疗服务水平有了明显提升。然而，与此同时，公立医院改革也进入了深水区。能否最终破题，业内人士普遍认为仍有三大悬念待解。
悬念一：政策能够继续“给力”？随着经济社会的快速发展和生活水平的提高，人民群众就医需求逐渐从“有病看”到“看好病”转变，对优质医疗资源的需求将更加旺盛。有效吸引社会资本举办医疗机构或者与现有公立医院合作办医，应成为快速增加优质医疗资源的最佳途径，但民营资本进入医疗市场还存在诸多障碍，土地、税收等具体的配套政策有待进一步细化和落实。
悬念二：“天花板”能够打破？物价、社保、药价等问题，一直是影响和制约公立医院改革发展的一些难题。在“以药养医”格局仍未完全打破、医疗保障水平整体仍有待提升的大背景下，公立医院改革常常处于“医院发展与社会公益”的矛盾体，陷入社会舆论的漩涡。因此，仍需国家层面进一步出台相关政策，帮助破解医院发展难题。
悬念三：改革能否突破既得利益集团的阻碍？业内人士坦言，医疗行业“水很深”，特别是在药品领域已形成了部分既得利益集团。公立医院改革，虽然打破了传统的“管办合一”的运行格局，但能否进一步突破既得利益集团的阻碍，挤水分、降药价，让百姓用上便宜的放心药，仍需拭目以待。