随着环保意识的逐渐深入，国人对“项目环评”、“规划环评”早已耳熟能详。但在环保官员和专家们看来，仅有项目、规划环评还远远不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决，我国应尽早立法实施“政策环评”。
政策环评曾与法定化失之交臂
环境影响评价(EIA，以下简称“环评”)是指对决策——上层包括政策、法律，中层包括规划、计划，下层包括项目建设——实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。
早在2005年，现任环保部副部长的潘岳公开讲话称：“规划环评的层次仍不够，许多更大的环境问题，需要在更高层次即大政策层面予以解决。因此，我们还将尽快开展相应的立法准备和政策试点，争取早日将政策环评纳入法规程序。”环境保护部环境工程评估中心原主任吴波2008年撰文指出，应逐步推动政策环评，针对地区和行业差异，有的放矢，抓住重点，实施分区，分类管理。
据悉，政策环评条款曾在立法进程中受阻。公开资料显示，早在2003年颁布的《环境影响评价法》(以下简称“环评法”)中，就在定稿前夕删除了政策环评条款。近10年过去了，上述环保部官员称：“政策环评入法的外部条件并没有太大改变。”
由时任的全国人大法工委副主任卞耀武任主编的《环境影响评价法释义》中透露，在提请全国人常委会审议中，曾将环评范围由建设项目的环评，扩大到对环境有影响的政策和规划进行环评。然而，该文指出：“一些常委委员和地方、部门提出，草案关于对政策进行环境影响评价的规定，缺乏可操作性；我国迄今尚未对政策进行环境影响评价的实践经验，国外也才刚开展研究，也没有成熟的经验可资借鉴，目前对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟。”
而环保部环境影响评价司原司长牟广丰向《经济参考报》记者回忆道：“当时‘环评法’立法时，有关产业部门曾提出不同意见，政策既然制定就(大体上)是英明的，还用得着环保部门再去评它吗？”牟广丰认为，产业部门态度消级的背后，既缘于对行政审批权力被稀释的抗拒，也缘于“环境保护不利于经济和就业”的“唯GDP论”的错误观念。
我国亟待对重大政策进行政策环评
牟广丰认为，中国亟待对人口政策、贸易政策、能源政策、城镇化政策、工业政策等宏观政策环境影响进行全方位审视和修正。
比如，在城镇化方面，此前环保部环境规划院课题组负责人蒋洪强、张静就对《经济参考报》记者指出，中国城镇化的边际资源环境压力依然处于上升时期，中国的城镇化不可能一蹴而就，切勿搞城镇化的“大跃进”。
而在能源布局方面，以渤海湾溢油事故为例，来自中海油的海洋战略专家王佩云则指出，渤海作为内海，海水自我净化难度大，开发渤海油气田，特别是浅层油气田，绝不能操之过急。多位能源和海洋专家均指出，中国的能源政策应果断实施海上油气工程从近海向深远海挺进。
牟广丰还呼吁，只有政策环评，才能避免现在的“西部大开发”变成“西部大开挖”，才能避免“产业转移承接”变成“石化污染沿海化、重金属污染内地化”。“在改革开放前的岁月里，由于没有政策环评，‘大炼钢铁’、‘三线建设’制造了众多城乡污染，今天一定要避免重蹈覆辙！”
“当前，环评大多处于决策链的末端，约束范围过小，只能起到被动反应的作用。有些人所谓的‘循序渐进’、‘按部就班’、‘在项目环评、规划环评制度完善的前提下再建立政策环评制度’，并不可取。”牟广丰强调。
另一位在任的环保部官员建议，政策环评可从地方政府先行启动，在政策制定环节即考虑对环境的影响。“相对于一管十几年、几十年的政策，规划、项目类的环评只能是‘小修小补’，国家应该从战略层面重新审视在制定和已制定宏观政策的环保性。”
对于项目环评，一位不愿透露姓名的环保部专家举例称，由于缺乏政策环评，我国环评工作启动时，项目选址大多已经确定，一些项目的前期准备工作已经就绪，此时进行环评大多是要求提出有效的环境治理方案，对于改变项目的选址、选线或者改变项目原料、产品结构等难度很大。
至于规划环评，上述专家又举例称，环评大多是在规划文本形成初稿、征求意见时才介入，此时规划已经基本成型，调整空间有限，不可能因为环评不合格而“牵一发而动全局”。
多位专家指出，由于环保部门尚未真正参与到产业部门和地方政府的综合决策中，加之政策环评未在决策链源头“保驾护航”，行政干预环评审批的现象较为普遍。他们指出，“先上车，后买票”和“上车不买票”的工程项目在某些地方还比较严重，一些项目在环评最终结果下达前已经上马，甚至投产运营；某些地方为了招商引资，擅自发布文件简化开发区环评审批手续，擅自扩大开发区规划范围。
政策环评在国外已有成功经验
由全国人大、全国政协、国务院等17个部门参与的《中国环境宏观战略研究》丛书(以下简称“丛书”)今年发布，其中为“环境影响评价保障”设立专章。
围绕反对政策环评立法者“国外没有成熟经验”的说法，一位参与丛书编写的专家指出，截至1996年，全球共有85个国家和地区制定了有关环评的法律，而美国、加拿大、荷兰等国已广泛开展战略环境评价(SEA)。
该专家称，美国1969年颁布的《国家环境政策法(NEPA)》规定：“美国之各项政策、法律及公法之解释与执行均应与本法之规定相一致。”“由于建立了上述类似于‘违宪审查’的机制，NEPA又被称为‘小宪法’，在环保法律中地位极高。”
而在国内，项目环评、规划环评已经列入《环境影响评价法》，规划环评也有了专门的《规划环境影响评价条例》等法规。然而，政策环评至今未“入法”。
“关键问题不是有没有政策环评形成的体制机制，而是有没有反思经济既得利益的改革勇气。”牟广丰称，在现有制度框架内，全国人大就能对国务院制定的政策进行环评，环保部也能对省级行政区制定的政策进行环评。
除了立法，为了配合政策环评，加强执法力度，多位环评领域权威人士均在“丛书”中建议，亟待扭转目前环保部环境影响评价司仅有20多个正式编制，难以支撑日益繁重工作任务的局面；同时，应当消除环保、水利、渔业、林业、航运、城建、海洋、农业、地矿等部门在环评管理方面“九龙治水”局面。
上述权威人士为此建议，以环保部环境影响评价司为基础，创建副部级的国家环境影响评价局，同时分别形成区域和流域的环境影响评价局、省市县各级环境影响评价管理处等垂直管理体制。国家环评局承担拟定和组织实施环评，管理重大经济和科技政策、发展规划和重大经济开发计划的环评工作，拟定环评分类管理名录，负责审定重大开发建设活动的环评报告书等职能。
国家环境咨询委员会委员孙佑海还指出：“首先，现在小的规划一般都有环评，大的规划基本没有环评。其次，随着经济社会的发展，法律越来越重要，但对法律我们没有进行环评，违背环保要求的法律一旦实施，可能对社会造成的危害更大。最后，要把国民经济发展5年规划纳入环评的范围中，这虽然难度很大，但是一定要做。”
一位受访的环保部官员仍对政策环评的前景感到乐观。“和前天、昨天的项目环评、规划环评成为国家法律、法规一样，政策环评明天一定会向我们走来。”
