“一群大盖帽管不住几根豆芽”、“八个部门看不紧一头猪”......面对层出不穷、越来越让人触目惊心的食品安全问题，社会常将舆论矛头指向监管。但记者在湖南、河南、北京、湖北基层一线走访，耳闻目睹，深感亟待改善的官方监管背后，还存在着需要唤醒的“沉默的大多数”。
近年来，社会公众对各种食品安全违法行为深恶痛绝，街谈巷议、网络舆论指斥之声风起云涌。但一回到生活现实，人们对那些就盘踞在身边、经常显山露水的假劣食品制售者，或听之任之，或噤若寒蝉。
一些有心维护食品安全的一线执法者坦言，在此背景下，中国即使建立全世界最严厉的监管机制，所产生实际效果也难免“挂一漏万”。他们呼吁，要迅速动员社会力量，发挥社会每一份子、每一个民间机构特别是行业协会组织的力量，扫清公众参与司法障碍和建立经济激励机制，中国维护食品安全才有希望。
“群众缺位”引发沉重思考
湖南省株洲市是我国中部一座正在强势崛起的工商业重镇，城市化发展速度很快，而由此带来的食品安全监管压力也很突出。
根据巡查过程中捕捉到的一些蛛丝马迹，株洲市质监局怀疑有人在使用劣质原料制造所谓“精炼猪油”。株洲市质监局食安科科长朱悦先等执法人员“大海捞针”，好不容易将“包围圈”缩小到了株洲市内一个“城中村”。
悄悄进“村”的朱悦先等人虽已嗅到了刺鼻的臭气，但面对鳞次栉比的居民楼，黑作坊究竟在哪？执法人员逢人就问，得到的答复都是摇头称“不知道”。只有一位老者，欲言又止。
朱悅先见状与他沟通，希望他能打消顾虑。老者迟疑再三，提了一个条件：你必须赌咒发誓如果提供线索造成后患，个人和家庭承担全部后果！待朱悦先照办，老者才对朱一番耳语，指认了黑作坊具体所在。
“这个黑作坊，生产环境臭气熏天，闹得一条街都苍蝇横飞、鼠虫乱窜，排出的废水污染了一条水渠。周边生活着这么多住户，竟大都忍气吞声，倒是黑作坊主被‘抓现场’时反而有点理直气壮。”参与现场执法的官员们事后思考此事备感心情沉重。
株洲市这起执法实践中面对的情况，从侧面揭示出我国食品安全执法领域的“软肋”。以中等城市为例，质监部门20来个左右的食品安全监管人员，所要面对的当地“有牌有证”的食品生产企业有数十至上百家，而“证照不全”或者“无牌无证”的小作坊，多如牛毛。“梳理”一遍，一年到头疲于奔命也会有“漏网之鱼”。这种局面，负责监管流通领域、餐饮行业等的工商、卫生监督等部门同样面对，甚至有过之而无不及。监管执法，实际上很大程度上非常依赖“群众举报”。
记者走访湖南、河南、湖北三省，所到之处都听到一线监管机构和基层监管人员倒“苦水”：在农村，农产品“第一车间”是田间地头的千家万户，要确保农药、化肥、饲料添加剂规范使用－－很难管。在城市，那些多如牛毛的食品小作坊、小门店“一个炉子一口锅，几把椅子一张桌”－－很难罚。藏身民宅内的小作坊主因为缴纳租金，与房东或当地“势力人物”结成了利益关系，跟监管“打游击”－－很难抓。此外，即使是规模化甚至跨省连锁经营的企业，近些年违禁添加、涂改食品保质期、使用劣质原料、将过期食品加工后重新出售等问题也屡屡发生。很多一线执法人员坦言，对这些外表光鲜的规模、品牌企业，靠每年有限的几次现场查看、抽样检验，发现问题的概率，实在有限。
湖南一位在区县政府担任主要负责人的官员对记者说，当前维护中国食品安全最大的难点之一是，对制售假劣食品违法者和违法行为形成“老鼠过街，人人喊打”的社会力量，处于“昏昏欲睡”状态。而实践经验却证明，认为单靠强化政府监管就能搞好食品安全的观点，是一种“权力万能错觉”。事实上，食品安全是一项公共事务和社会管理重要内容，没有群众积极参与，难以标本兼治。
制度设计要立足激活公众
前段时间，来自湖南省边远山区的两名女工，替一家食品加工厂打工。两名女工受命，用“香蕉水”涂改食品包装上的生产日期。这项“工作”持续了数天，一心挣点工资的女工，与厂方相安无事。但由于劳动保护措施不到位，女工的手不慎遭“香蕉水”严重腐蚀。因为与厂方为医药费问题发生纠纷，感到利益受到严重侵害的两名女工，无奈之下才选择了举报。随后，媒体曝光，厂家所在地监管部门严厉处罚，一起食品安全隐患才告消除。
一些专家指出，在商品经济环境下，社会公众若能冒着遭受打击报复的危险，“大公无私”地向监管者举报食品安全违法行为，诚然可贵。但从动员“沉默的大多数”着眼，应该就举报行为利益平衡与调整，作出制度性的安排。
近期，国务院食品安全委员会办公室发出《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，提出为强化社会监督，鼓励公众参与食品安全监管，各地要建立食品安全有奖举报制度。有分析人士指出，这是危害食品安全事件频发，社会千夫所指的背景下，管理层意在发动社会力量发现和打击食品安全违法犯罪活动的一项重要举措。
一些“先行先试”的地方经验表明，食品安全奖励举报政策相关措施也难以一蹴而就。据记者了解，长沙县从2010年开始，县财政每年拿出100万元，专门针对贩运销售病死猪肉等食品安全问题问题，实施悬赏打击。长沙县食安办常务副主任李刚介绍，从“百万巨奖”悬赏征集食安线索在长沙县实施的情况看，一方面，2010年长沙县食安委通过悬赏举报热线电话，查获了包括运销病死猪肉案件等多起食品安全大案要案。但另一方面，2010年按理应该兑现奖金20多万元，但实际上只兑现了4万多元奖金。有多个案子有人举报，但最终却无人领奖。
有分析人士指出，受财政资金支出手续规范约束，基层政府或者监管部门向举报人发放奖金，需要填表并经过受理单位、主管办案单位负责人和地方领导审批。在这个过程中，知情面太广。而在一个基层“熟人社会”，举报人往往因为担心走漏风声，遭到打击报复而不敢领奖。为此有建议认为，通过经济手段鼓励社会公众积极参与食品安全监管职能部门提供有效线索是一个利国利民的好事，但这种机制应该建立完善的保密制度框架体系内。惟其如此，有奖举报制度，才能形成真正的良性互动。
有研究报告估计，我国光是食品小作坊就有300多万个，流通领域涉及的经营主体则更多。有专家指出，要管好、管住这个领域，必须发动由内部人、知情人、普通群众、职业打假人等在内组成的各种社会力量。
有法律界人士建议，我国在司法制度设计上应该为一些社会公众如“职业打假人”、“知假买假人”等通过发现、举报假劣食品商品求偿来获取经济利益扫清障碍。湖南高级法官马贤兴指出，我国《消费者权益保护法》第四十九条、《食品安全法》第九十六条均对经营者故意欺诈消费者的情形规定了惩罚性赔偿机制，前者是两倍，后者是十倍。但司法实践中对上述条款适用过于严格，其典型就是“王海式”的知假买假被排除适用。此外，对“欺诈”及“明知”的认定也过于严苛，因此消费者对惩罚性赔偿的主张能否得到法律支持存在信心不足。很多基层法院甚至极少接到此类起诉。对此，应当通过司法解释一视同仁地为消费者、“职业打假人”和“知假买假人”通过司法求偿创造条件。
发挥“第三方”的建设性力量
一位学界人士指出，我国食品安全“跑冒滴漏”严重，还有一个机制缺陷在于，本应作为社会力量要发挥“自律、他律”作用的行业协会、经营者组织，形式大于内容，官办色彩过于浓厚。一些行业协会，热衷于为解决日常经费开支和“养人”等问题，靠平时组织一些培训、“论坛”等谋生。这样的组织，公信力匮乏，在食品安全问题上的作为自然很有限。也更谈不上像西方发达国家一些行业协会组织那样有严格内部管理功能，有将“问题成员”永远清除出市场的威力。
就此有观点认为，未来亟需对食品领域的相关层面的各种协会推动大刀阔斧的改革。改革的重点是淡化或者消除“官办”色彩，引导自下而上组织起新型的行业组织。这些组织要致力于整体提升协会会员良好的生产操作操作规范，要确立本行业关于产品召回、污染或其他危机的管理条例，要有计划地提升成员整体管理水平，提供有效的教育和培训，能在一定范围内组织标准化生产，推广各项适用的先进技术。只有在行业体系内形成互相监督的机制，树立自觉维护食品安全的商业道德观念，营造“良币驱逐劣币”的市场格局，城乡食品安全才有保障。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授主持的一项研究则指出，未来需要重视的维护食品安全社会力量，还包含与企业、政府没有直接利益关系的“第三方检测机构”。
相关课题研究建议，国家应该允许私营机构开展像质量认证、质量检测等工作。政府可让计量部门、公证部门进行实验室认证，通过认可以后就可以授权来完成政府所委托的检测任务，出现问题不仅追究企业责任，还要追究第三方检测机构责任。这一举措最大的意义在于，使政府部门从相关检测、认证等事务中解脱出来，与企业摆脱目前屡遭社会诟病的“收费检验认证”利益关系和风险“捆绑关系”。政府专心做“裁判员”，不做“运动员”（企业）的“教练员”（检测认证机构）后，一旦发生食品安全事件，政府公信力受到的连带损失也可降至最低。（完）
食品安全社会动员的“湖南探索”
湖南作为鱼米之乡，人口多，饮食文化纷繁复杂。记者在湖南较早建立食品安全社会动员统筹机制的一些地方了解到，近些年那些比较成功的食品安全执法实践，往往源于社会力量的积极参与。
食品安全警察在我国是新生事物。记者走进长沙市公安局治安支队食品安全警察大队，发现其驻地不过是一个派出所院内几间办公室，显得很冷清。副大队长熊海军告诉记者，上级给大队安排了35个编制，但目前只有15个民警。
熊海军说，食品行业无边无际：长沙市有食品加工厂和作坊3000多家，光一个高桥大市场食品经营户就有近万户......“15个民警不够，35个民警还是不够。”熊海军说，就算每条街上放1个“食安警”，问题食品仍会“跑冒滴漏”。“食安警”要有所建树，还要靠社会力量。
据了解，长沙“食安警”在城乡结合部、食品批发大市场、主要民生食品生产和销售环节等重点领域，发展了一批信息员。其中既有厂家或者门店经营者、从业者，也有物流领域货车司机、搬运工等。这些人“知情人”，为长沙“食安警”破大案出了不少力。
今年一季度，有信息员报称长沙高桥大市场内有人兜售用自来水、劣质酒精、香精、色素勾兑仿冒名牌白酒、红酒，地点、生产时间、交货时间、上下游关系等清清楚楚。食安警们闻讯布控，经过辗转多省数月奔波，不仅缴获了10多万瓶假酒，还捣毁了一家证照齐全、有“公开身份”的制假窝点，从零售商到制假窝点企业老板全部就擒。“信息员是‘社会人’，很多更是‘圈内人’，他们的线索预警性、内幕性强，价值很高。”熊海军说。
在粮食、蔬菜生产大县湖南省湘潭县，过去农民各行其是胡乱喷施农药，严重污染了农产品、水源和土壤。湘潭县农业局总农艺师扶利民说，县里组织农技员、干部下农村宣传教育，小册子发了数万本，会开了无数次，但收效甚微。
近两年，湘潭县扶持农村办起了社会化合作组织－－植保协会。协会组织了一些技术熟练的农药“机防手”承包农田水稻、蔬菜病虫防治，收费低农民乐于接受，协会使用高效低度农药和先进喷雾设备大面积、有计划防治，治虫效果好，一定程度上遏制了农药面源污染。“政府管不好的事，靠民间力量却解决了。”扶利民说。
