作为下半年乃至整个“十二五”期间“保民生”工作的重头戏，保障房无疑承载着太多社会期许，比如平衡产业投资需求、缓解社会居住矛盾等。未来五年，我国计划新建保障性住房3600万套，今年则计划完成1000万套的保障房开工任务。保障房建设的进程，牵动着各方关注的目光。
　　近期，上海证券报将持续关注各地保障房建设进展，希望通过解剖个案、分析问题、介绍经验，为读者展现保障房建设的真实情况。
　　本期调查关注的是由广州引起的经济适用房停建话题。根据本报记者深入调查，除广州外，上海、重庆等地均在反思经济适用房模式的弊端，并有可能在未来淡出经适房建设。如果这一趋势继续扩大，势必在全国范围内产生一定影响。“十二五”期间计划的3600万套保障房中，数百万套的经济适用房建设计划是否会因此生变？经适房如何完成向公租房、配套商品房和普通商品房的过渡？如何建设和完善保障房的长效管理机制？我们试图在本期的调查中回答这些问题。

　　一线城市率先反思经适房

　　近日，广州一场关于是否应该停建经济适用房的讨论在政府和民间进行。根据当事人广州新城市集团总裁曹志伟(微博)介绍，广州市住房保障办已经表态，未来将逐步降低经适房、限价房所占比例。业内解读称，未来广州新增保障房可能全部以公租房形式建设，停建经济适用房和限价房。
　　作为广州政协委员，曹志伟在年初的广州市两会上提出了应该全面停建、停售财政投资的经适房和限价房，并严格限制其转手交易的建议。曹志伟认为，由于经适房和限价房可交易的属性，谋利者千方百计地希望进入该领域，这可能导致本不属于被保障范围的人占据宝贵的保障房资源，令其保障性质成为空谈。
　　近日，广州市住房保障办约谈了曹志伟并给出8点回复。在谈到经适房问题时，住房保障办称，现在广州已经逐步降低经适房、限价房所占的比例，并正在研究进一步严格管理已售经适房和限价房的转手交易。在必要时，政府将运用有优先认购权回购转手交易的经适房和限价房，以便循环使用。“我相信经适房和限价房离退出历史舞台的时间不会太远了。”曹志伟称。
　　实际上，反思经适房并考虑逐步淡出这一市场的还有其他一线城市，比如上海、北京、重庆等地。上海一家参与保障房建设的大型房企内部人士告诉记者，明年开始上海将增加公租房比例。而对于开发商未来大量参建公租房的操作模式，有关人士私下的分析是：开发商持有十年，十年后按商品房销售。
　　那么，上海经济适用房为什么也在考虑淡出呢？“除了管理上可能出现的问题外，上海经济适用房的问题主要出在可售人群的数量上。”该人士称。
　　根据上海市房管部门的介绍，目前上海第一批经济适用房申请受理工作已经完成，正式受理3.3万户家庭。为了让更多家庭进入购买范围，上海已经在今年3月，将收入指标由第一批的人均月收入2900元以下、人均财产9万元以下，提高到人均月收入3300元以下、人均财产12万元以下。实施范围从原来的13个区扩大到全市所有区(县)。但是，根据业内人士的说法，几次变动中，另外两条红线一直没有改变，一是人均面积15平方米以下，二是具有上海户籍。在业内人士看来，经济适用房面积本身并不大，如果再大幅提高人均居住面积的上限，比如提高到人均20平方米以下，那么，一个原有60平方米住房的三口之家购置经济适用房的必要性就变得牵强。
　　在这种情况下，如果经适房项目位置远一些、价格高一些，就可能导致更多的空置现象发生。此前，有媒体探访上海已经入住的三个经济适用房小区，发现交房5个月后，其真实入住率仅三成。
　　数据显示，2011年度，上海市保障性安居工程计划建设和筹措保障性住房1500万平方米(约22万套)。其中：经济适用住房开工500万平方米(约8万套)；动迁安置房(限价商品住房)开工800万平方米(约10万套)；公共租赁住房建设和筹措200万平方米(约4万套)。
　　也就是说，对比13个区3.3万户可购家庭数量和8万套的2011年新开工量，经适房的供应计划与实际购买人群的数量差已经显现。
　　另外，深圳、北京、重庆等地业内人士均表示，经济适用房的可操作性和可持续性一直是地方政府考虑的内容。去年开始，重庆在万佳苑等经济适用房屡出问题后痛定思痛，率先于全国形成了较完整的公租房方案。目前，重庆成为全国为数很少的已经开始启动公租房招租的城市之一，受到市场广泛肯定。

　　经适房悄然变身

　　“我们的项目是上海近20个经济适用房在建项目之一。目前建设没有任何问题。首批交房时间在明年3月。应该说因为是保障房项目，在前期开工流程上走得很快。体现了政府对保障房的大力支持。但是未来项目用途是否有变化，我们不清楚。不过建还是正常建的。”一家经适房开发商称。
　　该人士的担忧并非没有由头。根据记者了解，考虑到经适房可能供给过量，上海不排除考虑经适房用途变更的可能性。“用途变更有两种可能：一是转公租房，成为政府资源；二是改为市政工程的配套商品房。”有关专家表示。
　　据介绍，上海近20个经适房项目分布在包括周浦、航头、三林、浦江、顾村等10个基地。每个基地除经适房项目外，还有其他类别的保障房项目，由一个或多个开发商开发。“目前经适房建设的一般模式是，土地由政府划拨，开发商出资开发。其收益由两种方式体现：一是正常的配售；二是如果在取得大产证一年后仍未销售完，剩余部分根据结算成本，由政府直接回购。两种方式中开发商的利润均基本锁定在3%。”上述开发商介绍。
　　如果说部分新的经适房项目有望转成其他类保障房，大量已建和在建经适房项目仍有待销售。为解决经适房受益人群有限的问题，目前上海正弱化经适房概念，降低准入门槛，让更多人进入其中。其推出的新概念即“共有产权房”。
　　据了解，目前上海众多经适房项目采取共有产权方式，这样一方面可以提高受益面，另外还可以通过后期再出售解决资金回笼问题。“位置越好、成本越高的项目，政府持有的产权比例越高。比如现在三林等地一些项目政府和购房人所持有的产权比例分别为40%和60%，早期的项目双方所持产权比例多为30%和70%。5年后经适房上市，政府与购房人按持有的产权比例分享收益。”业内人士介绍。
　　这一过渡性尝试正受到其他城市的认可。“上海的共有产权房模式已经受到北京等地的关注，并有可能得到推广。”北京某地产商向记者表示。

　　保障房长效机制待解

　　实际上，最近一、两年，经济适用房的规划、立项、建设、配售和去化，已经经历了很多变化。这也从侧面反映出保障房长效规划和管理机制的缺位。
　　房地产专家李战军认为，目前保障房建设计划仍实行从上而下的任务分配模式，缺乏从各地基础市场调研来的真实需求做支撑。科学合理的规划方式应该从保障房产品特征、实际需求出发，汇总每个地区的应建数量、模式，最后形成全国性的规划。
　　而因为规划变更引起的潜在寻租风险也已开始显现。“因为预期政府规划可能会有这样那样的变化，开发商更有动力去占据保障房项目资源。一旦保障房建设风头淡去，已经立项开工的项目变更成其他性质就会比较容易。”一位房地产界人士称。
　　另外，保障房市场的信息透明度仍有待提高。目前除了官方公布的少量数据外，市场很难从公开渠道了解具体保障房项目的真实进展。
　　记者在采访中还发现，上海标杆性保障房项目馨宁公寓存在随意变更为商品房销售的行为。一位购房人告诉记者，他在项目开工之初即以1.4万—1.6万元的单价，以商品房性质购买了该小区某套住房。目前已经和一些配套商品房业主一起拿到了首期交房。“听说当初政府和开发商是有协议的，为了弥补开发商建保障房的收益，特批部分房源用于商品房销售。”该业主称。
　　不过，令人疑惑的是，该业主反映的房源在网上房地产上标明为已售，性质仍为配套商品房。业内人士认为，保障房项目划拨出部分房源用于商品房销售是可以理解的，但商品房房源仍计入保障房统计数据就有“注水”的嫌疑。