江苏省镇江市镇江新区(国家级镇江经济技术开发区)丁岗镇华墅村，这个有着800多年历史的村庄，即将走到尽头。在华墅村村口，《第一财经日报》记者看到，一望无际的土地已经被推平，仅残留下稀稀落落的一些民宅。这些民宅搬迁结束后，这个村庄将永远消失，取而代之的，是一片4500亩地的高尔夫球场。
这个名为“国信地产·镇江新区绿色社体家园高尔夫俱乐部”的项目，又称“镇江新区高尔夫俱乐部”，是江苏国信地产旗下项目。本报记者获得的资料显示，这个54洞的球场由三片不同风格的高尔夫球场组成。
然而早在2004年，国务院就颁布了关于暂停新建高尔夫球场的通知。今年4月底5月初，一场针对高尔夫球场的清查运动又在全国展开。“镇江新区高尔夫俱乐部”在江苏省国土厅的检查下被叫停。
但镇江新区政府部门一位工作人员透露，此项目“名义上已经暂停了，但很多东西还在悄悄推进”。
类似的清查运动几乎每年都重复发生。禁建令7年来，新建球场数以百计。
清查、建设、再清查、再建设，令行不止的背后究竟是什么原因？
禁令如同虚设
近日，朝向管理集团发布《朝向白皮书——中国高尔夫行业报告(2010年度)》，白皮书显示：2010年我国营业中的高尔夫设施总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场。
而北京林业大学高尔夫教育与研究中心此前的调查显示，2004年全国拥有170多个标准18洞高尔夫球场。
如果按照这个数据来计算，截止2010年，6年间全国大致新增了320个18洞高尔夫球场，数量多了近两倍。
但早在2004年1月，国务院办公厅就下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》(国办发〔2004〕1号)，要求自通知印发之日起至有关新的政策规定出台前，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。
显然，此后6年新增的320个球场均系违规兴建。
事实上，禁建令颁布的这七年中，各地关于高尔夫球场新建和开业的消息屡见不鲜。
本报记者在广东省住房和城乡建设厅官网广东建设网上查阅一条刊发于2008年8月20的稿件《潮州市重点工程万豪高尔夫球场建设进展顺利》，其内文写到：潮州市重点建设项目万豪高尔夫球场自去年开工建设以来进展顺利，预计该工程将于明年下半年完工。
据《潮州日报》报道：该球场于2009年11月举行开球庆典，项目主体工程18洞高尔夫球场已顺利完成。
保利地产官网称，2010年4月22日，保利·阳江海陵岛十里银滩项目举行奠基仪式，项目规划用地面积183万平方米，总建筑面积93.4万平方米，项目规划有18洞全海景高尔夫球场、海景高层住宅、五星级酒店和低密度别墅等。
阳江市城市规划局一工作人员向本报记者透露，那块地是以“生态体育用地”审批的，项目除了居住用地就是体育用地，用来建体育公园之类的。而本报记者进一步质询公布规划中包括高尔夫球场时，他则表示，那块地还没建好，具体规划不是很清楚。
开发商的醉翁之意
大量新高尔夫球场涌现的背后，是地方政府的“睁一只眼闭一只眼”，甚至是鼎力支持。
深圳大学高尔夫学院院长张晓春接受本报记者采访称，2004年国务院一号文等于一刀切叫停全国所有的高尔夫球场，然而，随着中国经济的发展，市场对于高尔夫的需求愈加强烈，在审批无路的情况之下，高尔夫球场的建设就会出现打擦边球的方式，比如以体育公园等形式报批。
而本报在采访中也了解到，除了以体育公园、生态公园等形式报批外，高尔夫球场还经常采用以租代征的模式曲线获得土地，绕过向上报批。
在广东省湛江市辖下的吴川市王村港镇海边，原本是3个行政村的千亩农业用地却被租来建成了高尔夫练习场。近日，吴川市旅游局负责人向记者表示，当地政府已依法依规叫停了该项目，下一步处理措施正在研究中。
据吴川市碌西村村委会碌西村民小组与鼎龙吉兆湾海洋生态度假区有限公司签订的承包土地合同显示，高尔夫球训练场租用了该村林地119亩和水田271亩，林地为每年160元/亩，水田每年280元/亩。年限为50年，期满后根据鼎龙公司需要，碌西村按协议继续承包给公司使用20年。
相同的承包合同也出现在上述云南石林，云南省圆通投资公司和农民签订承包合同后，将农用地作为商业开发，建设高尔夫球场，合同显示租金为每亩地一年400元，年限为22年，每5年支付一次租金。
事实上，早在2006年，国家就下发《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，规定：禁止擅自将农用地转为建设用地。禁止通过以租代征等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。
高尔夫球项目的开发模式，一般是与房地产，特别是豪宅项目进行捆绑。
张晓春说，相当一部分高尔夫球场的建设是为了与房地产项目相辅相成。如果单从高尔夫球场来说，除了在市区中的高尔夫球场，大部分球场还是亏损的，“但他们从总体考虑，高尔夫球场经营与房地产能够相互弥补，他们还是要建球场。”
因此，不少业内人士认为，圈地盖别墅才是开发商的真正目的。
对于地方政府而言，开发高尔夫球项目即是土地财政的冲动，也是改善招商环境的需要。
在潮州万豪高尔夫球场的开球庆典上，潮州市市长汤锡坤讲话表示，高尔夫球项目对于该市完善城市功能，提升城市品位，推动第三产业发展，有着十分积极的意义。他还要求“市各有关部门继续对项目建设给予大力支持，促进项目早日建成”。
“高尔夫球场大多建立在偏远地区，这些地区若单纯开发房地产，几乎是不可能的。而加入高尔夫元素后，不仅大大提升了房价，同时也带动了周边土地的升值，为地方政府带来好处。”中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军对本报记者表示。
以堵代管恐不奏效
高尔夫项目究竟应不应该大量建设，目前已形成两种相左的观点。
反对者认为，高尔夫球场时常占用耕地、污染水质。一位高尔夫行业内人士告诉本报记者：高尔夫球场占地面积较大，一个9洞的小球场起码占地600亩，更何况18洞、36洞、乃至200多洞的大球场。
不过在张晓春看来，以堵代管的方法显然不适用，“我一直在呼吁国家尽快出台对于高尔夫行业的管理办法，从如何审批、土地使用、环境保护等方面进行政策把握。”他说，市场有需求，一刀切的办法是无法规范行业发展的。
刘胜军认为，应该采取堵疏结合的方法来规范行业的发展，一方面遏制在高尔夫球场上的消费，尤其是管住政府官员、国企负责人等的灰色消费，另一方面，疏导市场需求，借鉴澳门发放赌场牌照的模式发放高尔夫牌照。
“每年发放一定数量的新建高尔夫球场牌照，提高牌照价格，另高尔夫球场建设者付出更高昂的成本，政府可以利用这笔钱回馈社会。”刘胜军说。
据了解，目前中国唯一一个公开提出支持高尔夫的文件是国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，要求海南“在符合土地利用规划，不占用基本农田、有效保护生态环境，维护农民利益的前提下，科学规划、总量控制、合理布局，规范发展高尔夫产业。”