黄石的“第三条保障线”
可租、可售产权共有，内生“造血”多方参与
文/沈翀 任会斌 李美娟 邓华宁
日前，《瞭望》新闻周刊调研中了解到，近年来，湖北省黄石市在坚持住房保障公益性取向的前提下，结合地方实际，以发展公共租赁房为核心，按照“政府主导、政策引导，政策保障与市场运作相结合”的思路，构建起一套实现全覆盖的住房保障体系，使住房保障成为继社保、低保之外的第三条保障线。
作为中部地区的老工业基地，黄石市的住房困难居民数量庞大，其他城市普遍面临的住房保障扩面难、棚户区改造启动难、保障性住房筹资难在这里有着更为集中的反映。
黄石市房地产管理局副局长吴金文告诉本刊记者，城区21万户家庭中，就有2万多户家庭的住房面积在13平方米以下，其中能享受廉租住房保障的不到5000户，加之大量“新生代”、“夹心层”、外来务工人员进入城市，进一步加剧了住房保障的压力。在黄石，仅棚户区改造一项就需资金60亿元，资金缺口大。
他介绍说，“压力逼着黄石对现行保障体制进行体制机制性创新。”借鉴发达国家住房保障经验，结合地方实际，黄石市以公共租赁住房整合保障资源，构建全新的住房保障制度设计。主要思路包括三方面：
创新供给分配机制，整合保障产品、保障类别，化繁为简，扩大保障房存量。
黄石市原有保障性质的住房种类有廉租住房、经济适用住房、限价房、国有直管公房、自管公房、公务员住房、外来务工人员周转住房以及棚户区改造安置用房。为扩大房源，该市对还未让渡产权的带有保障性质的住房，全部清理并纳入公共租赁住房管理。
同时吸纳社会力量参与扩大房源，一方面纳入部分社会性出租房为公共租赁住房，另一方面强制商品房小区配建公租房。整合各类保障房资源后，廉租房、经济适用房、限价房等各类住房保障对象以及新出现的“新生代”、“夹心层”全部被纳入公租房保障体系。
创新运行机制，市场租金，分类补贴，租补分离，简化管理类别，促进社会公平。
在管理上，成立具有独立法人资格的众邦城市住房投资有限公司，由该公司或者其他公共租赁住房的营运主体依据地段、房型、面积等因素，按照政府指导的市场价格对外出租，变以前的政府定价为市场租金定价。与此同时，住房保障中心按照申领人的收入(资产)和住房等情况分类给予补贴。
创新流转机制，租售并举，共有产权，实现保障产品内部流动。
租补分离后，住房保障中心对承租人的补贴标准随其收入不断提高而不断降低直至取消补贴，当承租人认为支付租金相对于购买产权“不划算”时，保障对象在租满5年后，可以提出购买部分或全部产权或者选择退出。出售产权获得的收益用于补充公租房建设资金，使公租房营运主体实现内部造血、滚动发展。
试点一年多以来，黄石初步形成了具有地方特色的公共租赁住房制度体系和组织实施体系。在运作主体上，房产主管部门负责研究和制定相关政策，制定中长期发展规划和年度供应计划。市住房保障中心具体负责申请受理、资格审查、租赁补贴的审核和发放等政策性业务。众邦房投作为公益性公共租赁住房营运主体，负责房源筹集(建设)、租赁经营和日常管理等工作。
从项目推进情况看，国有公房清理工作全面展开，目前已转500套，剩余的3400套将陆续转为公租房。3575套在建廉租房和已配租的廉租房明年3月份全部转为公租房，加上新建公租房3720套(含200套外来高级人才公租房)，届时，全市可筹集公租房1万余套。
黄石市房产管理局局长刘昌猛向本刊记者介绍说，黄石的探索是在我国住房保障现有框架内进行集并和规范，它的价值首先在于破解了房源少、分配乱、退出难、资金不足、覆盖面不够等一些共性难题，不仅能较好满足市民安居需求，而且有利于彻底解决“三改”中，建房超面积部分政府贴不起、拆迁户买不起的困难，解决保障性住房有投入无产出、不能循环滚动、良性发展的难题，克服既有住房保障模式和产品的内生缺陷和“后期营养不良”问题。
其次，基本导向坚持了公益性。黄石市的整个公租房制度实践下来，保障的覆盖面没有缩小，保障的力度没有减少，困难群体的负担没有增加，房屋的产权最终属于群众，较好地体现了住房保障工作的公益性。
同时，制度设计符合市场规律。黄石市的公租房试点，从融资到运营，从出租到出售，每个环节都力求在市场规律的指引下运作。房源的筹集可以看成是公共资源整合的过程，公共资源的整合为融资平台的建立奠定基础；而融资平台则是充分利用资本追逐利润和规避风险的矛盾，引导社会富余资金参与建设、运营公租房；“租售结合”的共有产权模式，则是住房作为特殊商品使用价值和商品价值的统一。
刘昌猛说，“黄石保障房试点整个过程循环下来，政府出了该出的资金和政策，投资者从租金以及房屋出售时的增值部分中获取利润，政府保本回笼资金，保障对象在政府的帮助下逐步拥有住房。”
根据黄石“十二五”规划，未来5年这里将进入保障房建设加速推进期，预计完成公租房132万平方米，公租房保障覆盖面达到市区户籍家庭的20%。
破解保障房难题政策思路
从建立和完善法律法规体系、政策保障体系、投资融资体制、准入退出机制、监督管理体制等方面，加快推进保障性住房的规范化制度化建设
文/李欣欣
近年来，党中央高度重视保障性住房制度建设，先后建立了以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障制度。但是，由于我国住房保障工作尚处于探索阶段，因此，许多制度还有待进一步建立，许多措施也有待进一步完善。
建立法律法规体系
保障性住房的规范化制度化建设，需要健全的法律法规体系的支撑。长期以来，我国保障性住房制度仍以政府文件、政府政策形式发布，至今我国尚没有一部《住宅保障法》，更没有专门针对低收入者的保障性住房的法律法规，使得低收入者住房问题难以得到有效保障。因此，建立和完善符合我国国情的保障性住房的法律法规体系势在必行。
应该积极借鉴新加坡、香港地区的成功经验。它们都以法律法规形式严格规定了保障性住房的保障对象、收入划分标准、保障水平、保障资金来源、保障对象准入和退出资格的审查及运行程序，管理机构和监督机构的职能，以及对违法违纪行为的惩处等具体条款，使保障性住房制度有法可依。
为进一步完善我国保障性住房的规范化制度化建设，首先应加快推进住房的法律法规建设进程，尤其应尽快出台保障低收入家庭住房的相关法规，并制定保障性住房的发展规划，明确规定保障性住房的发展目标，土地划拨、建设规模、结构布局、面积标准、政策机制等，使目前日益增多的住房保障问题有章可循。
完善政策保障体系
保障性住房的规范化制度化建设，需要完善的政策保障体系支持。由于保障性住房属于政府主导的公共福利项目，因此，为保障性住房提供多方面的政策支持，是政府必须履行的职责，也是住房保障体系建设的重要手段和方式。政府对保障性住房的具体政策扶持：
一是对保障性住房建设用地采取优先安排并保证供应；二是对保障性住房年度用地指标，应科学合理地做好配套规划；三是将住房保障资金提前纳入年度财政预算；四是对保障性住房投资者提供政策优惠。如对廉租房、小户型住房投资者在土地供应、贷款、利率、税收等方面给予优惠，以鼓励投资者积极参与保障性住房建设；五是对住房保障对象提供政府补贴救助、住房贷款担保及低息抵押贷款；六是对社会、企业和个人捐赠房屋用于廉租房等保障性住房出租的，应给予企业所得税、个人所得税优惠。
组建职能管理机构
保障性住房体系建设是一项系统工程，不仅涉及到住宅建设、发改委、国土资源、财政、税务、民政、社保、工商、银行等众多综合部门，还涉及到多部门之间的协调，以及多项配套政策的落实。从各地的实践看，凡是保障性住房工作做得好的地区，大多都组建了保障性住房的职能管理机构。
因此，应按照“统一规划、统一建设、统一分配、统一管理、同一运作”的新机制，设立专门全面负责保障性住房的投资、开发、建设、销售和管理等工作的政府专门机构。具体职能：
一是负责与各相关部门加强沟通与协调，打通保障性住房建设发展规划、年度计划报批、建设项目用地选址与开发、住房建设、住房销售与经营管理等各个环节，以实现各有关部门对保障性住房工作的分工协作、分类指导和监督管理；二是负责对有关部门在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面的责任落实；三是负责保障性住房的登记申请、资格审核、住房分配、使用管理等方面相关政策措施的实施；四是指导和推动保障性住房工作的加快推进。
建立投融资建设机制
应进一步探索保障性住房的融资模式，加快形成多元化投资渠道。
其一，可通过引入房地产投资信托基金进行融资。对参与保障性住房建设和经营的房地产投资信托基金给予适当的财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高其基金和投资者的收益水平，从而引导房地产投资信托基金投资建造或购买保障性住房。
其二，可通过实行住房证券化运作方式进行融资。我国目前的廉租房等保障性住房，一般是只租不售或售后不再允许转售，因而具有稳定的产权，这一点更加符合证券化资产的特点。在实际操作中，可以采取直接将保障性住房项目证券化或以保障性住房作为抵押物向银行申请贷款、由银行将该债权证券化等方式进行融资。
其三，可通过发行保障性住房建设债券、廉租房修购彩票和社会福利彩票方式进行融资。从中提取适当比例，用于当前的保障性住房建设。
其四，可通过组建非营利性的保障性住房建设投资公司，专项投资危陋房屋拆迁和保障性住房建设。投资公司可采取政府主导、专项投资、封闭运作的模式，与银行共同签订保障性住房建设合同，以改变以往只能依赖银行贷款进行融资的方式。
其五，可通过开征住房保障税进行融资。对购买别墅和高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税，专门用于保障性住房建设、修缮和廉租房租金补贴，以实现高收入家庭住房消费通过纳税向最低收入家庭住房消费的转移支付。
其六，可通过政府土地出让转换进行融资。政府出让某块土地时，可规定中标的开发商必须提供一定比例的保障性住房作为冲抵土地出让金，以扩大保障性住房建设规模。
建立准入及退出机制
由于住房保障对象的收入水平并非一成不变，因此，对住房保障对象的家庭收入状况、住房困难程度和住房保障面积等应进行动态跟踪，尤其应加快建立和完善保障性住房的准入与退出机制。
一是明确住房保障对象的准入标准。严格规定不同收入标准应享受不同的住房保障待遇。同时，应根据各地住房保障对象的收入水平变化，定期调整最低收入家庭住房标准。
二是建立针对住房保障对象的复审制度。随时掌握住房保障家庭的住房、收入变化情况，一旦住房保障对象的家庭收入发生变化，应及时调整住房保障待遇。对不符合住房保障标准的家庭应及时启动退出程序，以有效解决目前各地普遍存在的保障性住房供给与实际保障对象错位的问题。
三是建立保障性住房准入与退出的转换接续程序。制定由廉租房向经济适用房再向商品房过渡的正反双向的具体操作措施，以使保障对象在家庭收入变化后能适时调整到所对应标准的保障性住房。
建立监督管理体制
保障性住房的规范化制度化建设，需要住房保障管理和监督部门的跟踪监测及严格监管。具体措施：一是对住房保障对象、保障标准、保障资金来源、补贴额度、保障期限、收入状况、档案审核、合同签订等实施严格审核和监管；二是健全保障性住房的公示制度，提高住房保障工作的透明度，强化社会监督；三是加大对保障性住房在用地、建设、准入、出租、出售、骗购、使用、监管等各个环节的违法违纪行为的惩处力度。