我国在城市化进程中面临着三个悖论：即在城市化过程中，城市不断扩张而耕地面积却不增长；农民大量进城却没能使农业生产集约化、规模化显著提升；城市化进程没有显著增加城市人口，反而造成了数亿农民工“候鸟式”的生存状态。
从２０１０年７月开始，重庆提出到２０２０年前帮助１０００万农民转户进城的户改方案，试图以户籍制度改革为主线，在农村“出口端”，配套以完善的土地“地票”制度，保障农民土地权益，增加耕地面积；以土地确权颁证、还权赋能为重点，提高农业生产集约化、规模化程度，使离开农村的“新市民”能真正保障其土地权利；在城市“入口端”，以完善的城市公共服务和社会保障核心，从而确保农民工真正转为城镇居民，享受与市民一样的城市待遇。截至目前，重庆市有１６０多万农民转为“新市民”，综合配套的户籍政策受到群众的欢迎和支持。
户籍藩篱制约农民工权利获得
目前，我国城镇化率一般以常住人口进行统计，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相比，存在较大差距。就重庆而言，直辖以来常住人口城镇化率从３１％提高到５１．６％，而户籍人口城镇化率仅从１９．５％提高到２９％，二者差距从１１．５个百分点扩大到２２．６个百分点。这２０多个百分点的差距，主要是因为已经在城市生活的农民没有取得城市户籍，实质上代表了农民工与城市居民的福利待遇差距，不仅阻碍了城镇化进程，还造成特有的农民工一年一度的“候鸟”式大迁徙，给各级政府社会管理带来了很大难度。
同时，现行户籍制度还制约了城乡权益公平。户籍是分割城乡权益和资源流动的屏障，城市户口附着就业、住房、养老、医疗、教育“五大保障”，农村户口则附着宅基地使用权、承包经营权、林权“三大保障”。
同时，由于城市“五大保障”与农村“三大保障”存在制度性阻隔，使有条件的农业转移人口难以在城镇落户，生活方式与保障方式严重错位，不能享受城镇居民同等待遇。
据重庆市政府２００９年对市内４.０３万农民工调查显示，仅２．２万人与用工单位签订了劳动合同，只占５５％。由用工单位为务工者购买城镇职工基本养老保险或农民工基本养老保险的只有１．１５万人，占２３％；由用工单位为务工者购买城镇职工基本医疗保险或农民工大病医疗保险的只有０.８７万人，仅占１７％。农民工权益保障不到位，容易造成农民工上访、讨薪等问题，影响社会管理和社会稳定。
推行“地票”制度缓解耕地保障压力
许多国家历史表明，城市化、工业化的过程是土地集约节约利用的过程，在这一进程中农村耕地面积会相对增长。因为农村住宅、村落用地一般比较散、杂，投入产出率低，用地量大；而农民进入城镇后，用地集约度加强、用地量减少，在增减挂钩的情况下，耕地会增加。而中国过去３０多年数亿农民工进城，城市在扩张的同时，农村耕地面积没有增加，反而在减少。
全国人大代表、重庆市长黄奇帆说，我国城市居民住宅、生产等各种用地相加，人均约需１００平米。２亿农民工进城约需用地２００亿平方米，即２万平方公里。由于农民农村土地退出机制不健全，农民无法获得足量的土地资本收益，使进城农民工两头占地，在农村平均占宅基地约２５０平方米，在城市平均占地１００平方米（含基础设施等分摊），使守住１８亿亩耕地红线成了千难万难的事。黄奇帆说：“每年国家征耕地８００万亩用于城市建设，近十年减少近一亿亩地。土地自然成了紧缺资源，被控制得很紧，地价也逐渐拍高，房价亦跟着往上涨。”
在这一背景下，重庆在实施户籍制度改革过程中，积极探索在农民自愿前提下实现城乡建设用地增减挂钩，特别是通过全国首创的“地票”交易使远郊农民宅基地能参与流动。农民工进城后逐渐退出农村宅基地、实现城乡建设用地增减挂钩，最终将能守住耕地红线，并可能增加耕地。
据了解，地票交易以维护农民权益出发，其运作分为四道程序，首先将闲置农村宅基地及其附属设施用地、农村公益事业用地等农村建设用地专业复垦，经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。地票交易须在土地交易所内进行，购得的地票可纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地；在城市落地使用时，则必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置；对地票交易总量，市政府根据年度用地计划、经营性用地需求情况等合理确定。
“随着农民进城，农村宅基地、非农业用地会逐渐被卖掉，在农村的宅基地不可能有大量居民居住，通过地票制度，逐渐复垦为耕地。在城里增加１００平方米，农村会退出２００多平方米。”黄奇帆说，“一进一出，耕地面积就会增长”。
重庆农村土地交易所总裁董建国说，“地票”收益和传统的征地补偿有根本不同。这一收益全部反哺三农，农民可从中至少获得三笔收益：农民房屋及其构附着物按当地征地拆迁补偿标准进行补偿；按复垦区县１００平方米乡镇房屋市场价的２０％给予农民购房补助；重新复垦出来的耕地也可以进行流转，转包、出租给大户或专业合作社耕种，转户农民同样能获得地租收益。目前重庆一亩“地票”的交易价格已经上涨至１４万元，已远高于征地补偿标准。
还权赋能提高农业生产集约化程度
一般而言，在城市化进程中，随着农村资源人均占有量的提高和农业集中经营，工业反哺农业等政策措施，务农收入应出现较快增长，规模化、集约化的农业生产水平应快速提高。但由于城乡二元藩篱的限制，使我国在城市化进程中，农民大量进城却没有使农业生产集约化、规模化程度显著提升。务农收入难比务工高，务农收入增长缓慢，且在农民收入总盘子中所占比例越来越低。
重庆市城乡统筹办副主任徐强说，在户籍制度改革中，为确保转户居民实现平稳过渡，重庆户改政策中对转户居民承包地和宅基地退出设定了３年过渡期，允许转户农民最长３年内继续保留宅基地、承包地的使用权和收益权。同时也补充规定，过渡期结束后，转户农民可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制退出土地。
徐强给《经济参考报》记者解释说，重庆农民进城不以退出农村土地为前提，不存在“土地换户籍”的情况，同时通过土地确权颁证、还权赋能，可以显著提高农村土地集约化程度，实现土地科学合理流转。
城市化进程应该让留在农村的农民收入逐渐提高，也让转户农民实现土地增值收益。在户改中，重庆明确规定允许转户农民保留承包地、林权地等农村土地权益，土地可进行流转。做出这样的规定有一个前提：土地产权清晰明确，流转有据，征用合规。由于历史原因，仅在承包地方面，重庆农户实际承包面积一般都要大于承包经营权证记载面积，使农民在进行土地流转、征用等方面工作时往往“吃暗亏”。
“以确权颁证、还权赋能为核心理念的农村产权改革，将耕地承包经营权、农村集体建设用地使用和林地使用权等用权属证的形式确权到户，使之成为农民明确、法定资产，实现农村资源向资本的转变，也这是农民进城的基础性工作。”徐强说，以前农村的土地和宅基地（及房屋）无法抵押融资，也无法转让，现在随着土地确权，重庆一些地方正开始试点农村土地抵押贷款、农房交易等，以期盘活农村这两块最大的资产。
重庆市农委主任夏祖相告诉《经济参考报》记者，目前重庆正在推进建立县、乡、村三级土地流转服务机构，引导和规范农民及农村集体经济组织在“依法、有偿、自愿”前提下流转土地。目前重庆全市４０个区县中，已有２９个区县、８１４个乡镇、５４５２个村建立了农村土地流转服务机构。规模经营也使政策项目和城市资源进入了农业领域成为可能，改善了农村水、电、路等基础设施，使农业生产能力和效益提高。
完善公共服务改变农民工生存状态
一般而言，快速城市化总是伴随着城市人口大量增加和农村人口的显著减少，但是在中国城市化进程中，由于城乡二元结构对立，快速的城市化并没有显著增加城市人口，户籍城市人口的增长严重滞后于城镇的发展速度，造就了栖息于城乡两端的数亿农民工。大量农民工处于“身份被排斥、福利被漠视、地位被歧视”的尴尬地位。
清华大学国情研究中心研究员崔之元告诉《经济参考报》记者，在城市化进程中，中国很多地区户籍改革的初衷仍是为了吸纳高端人才，并不是一种普惠制的改革。大多数农民工无法正常享受到城市教育、卫生、社保、低保等政府提供的公共服务；在城乡间形成大规模的流动人口，在城市内形成大规模工作不固定和居无定所的漂移（蚁族）人群，城中村、棚户区等低成本居住方式也大量出现。
中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，农民进城绝不是简单的事情，什么时候有能力解决农民的就业、居住和各项社会保障，才能大胆往前走。
在进行户籍制度改革时，在城市“入口端”，重庆着力在住房保障、养老保险、医疗保险、最低生活保障、就业保障、转户农民培训、城乡教育保障卫生服务保障等方面进行配套改革。
以住房保障为例，作为重庆转户的重点人群，有条件的农民工在进城的同时政府就将其纳入住房保障体系。以体量大、解决范围广的公租房为例，根据规划，在未来１０年，重庆市将建设４０００万平方米的公共租赁房，到２０１２年将有２０００万平方米公租房建成，这些房源主要针对进城落户的“新市民”、新毕业的大学生等城市“夹心层”。
同时，在确保“新市民”子女受教育方面，重庆市将新建中小学校１１５所，农村居民登记为城镇居民后，义务教育阶段孩子将免试划片就近入学，不用再像以前的农民工子弟一样到指定的学校就业，而能享受与城镇学生一样的待遇。