成都宽巷子。资料照片

    一项源于七年前的改革，在改变一座城市和一片乡村的同时，越来越深刻地影响着中国更广阔的地区。
　　自2003年起，特别是被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，四川省成都市坚持以科学发展观为引领，通过全面、系统、深入的改革实践，探索解决“三农”问题的治本之策，在构建城乡经济社会发展一体化新格局、推动发展方式根本转变上取得了重要进展，初步形成了城乡同发展共繁荣、城乡群众共创共享改革发展成果的城乡经济社会一体化发展新格局。

　　一条城乡协调发展的新型城市化路径

　　成都是典型的大城市带大农村，解决“三农”难题要靠城市带动，加快城镇化进程是首要任务。
　　改革开放以来，中国城市化进程以前所未有的速度推进，“十一五”末，中国城镇化率已经达到47.5%，但有的城市自身发展水平并不高，存在城乡脱节的片面城镇化和缺乏规划的无序城镇化现象，资源浪费和环境破坏现象严重。
　　克服传统城镇化发展弊端，完善城市化布局和形态，不断提升城镇化的质量和水平，真正走出一条以城带乡、以工促农的新型城镇化道路，是成都改革必须破解的首要难题。
　　基于这样的思路，从2003年开始，成都逐步探索走出了一条以科学规划为引领，以“三个集中”、“三次产业互动”为核心，城乡一体、协调发展的新型城镇化路径。
　　成都的主要做法是：
　　推动工业向集中发展区集中。按照“一区一主业”的定位和工业集群发展规律，成都市优化工业布局，将全市分散的116个开发区整合为21个工业集中发展区，并在此基础上进一步规划建设了13个战略性产业功能区和一批区(市)县产业功能区。避免重走东部地区曾经“村村点火、户户冒烟”老路。2009年，全市工业集中度达到了70%，规模以上工业增加值同比增长21%，单位能耗和主要污染物排放均下降20%。
　　引导农民向城镇和农村新型社区集中。为顺应城镇化梯度推进的趋势，一面努力推动中心城区和县城加快发展，一面大力实施重点镇优先发展战略，选择了一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其迅速转变为现代小城市，产业水平持续提升，人口吸纳能力显著增强；同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。7年多来，上百万农民有序进入城镇、农村新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，同时也为土地规模经营创造了条件。
　　推进土地向适度规模经营集中。人均耕地不足0.6亩的事实，极大地制约了当地农民增收，也是成都改革中不可回避的现实矛盾。为此，成都按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经营组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化，形成了优质粮油、生猪、蔬菜、水果等十大特色优势产业，优质粮油等十大特色农业，现代农业呈现快速发展的良好局面。
　　“三个集中”有效推进了新型工业化、新型城镇化、农业现代化“三化”联动。工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，带动城镇和二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农民向城镇集中，聚集人气和创造商机，也为土地规模经营创造条件；土地向规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推动现代农业发展——每一个“集中”，都意味着对农民权利的释放；每一个“联动”，都是农民权利的“联动”。
　　规划是科学发展和依法行政的基础。在实践过程中，成都以“三个集中”为基本原则和方法，率先在全国实施“城市规划”向“城乡规划”转变，改变了“规划不下乡”的传统，在全国率先将规划延伸至乡、村一级，变传统的城市规划为城乡规划。在此基础上又制定了“全域成都”规划，在1.24万平方公里市域范围内，统筹规划中心城区、中小城市、城镇和农村新型社区合理分布的城镇体系，同步推进城市和农村的现代化，并逐步建立完善了覆盖城乡、多规协调，编制、审批、监督“三分离”的新型规划管理体制。
　　2009年底，成都确立了城市发展的远景规划，放眼未来30年，努力建设体现“自然之美、城乡一体、社会公正”核心理念的世界现代田园城市。
　　以科学规划为基础，成都探索建立了一套新型城镇化的推进机制：在严格保护耕地的基础上，以市场化的思路，积极建立以合理分配土地增值收益为重点的城乡资源要素管理分配机制，统筹解决好了耕地保护的“动力”、城市发展的“空间”和农村发展的“资金”三大难题。
　　为保护好耕地资源和粮食生产能力，成都坚持严格的规划和土地用途管制，并在全国率先建立耕地保护基金，以市县两级的土地增值收益为主要来源，每年筹资28亿元，按每亩300-400元的标准为承担耕地保护责任的农民购买社保提供补贴，惠及全市170多万农户。这一举措完善了耕地发展权的补偿机制，使农民保护耕地的内在动力被激发出来，不但有利于提高耕地保护利用水平，也促进了社会公平。
　　通过这一系列理念和措施，成都真正将农村、农业、农民从规划、建设和管理上融入城镇化的进程。不但促进了城乡同发展共繁荣，也有利于资源节约和环境友好，从而较好地避免了传统城镇化的弊端，使成都初步展现出现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。

　　建立城乡基本公共服务均衡配置的体制

　　城乡一体化，除了从“硬件”和“物理形态”上统一规划，更要从“软件”和“化学融合”上打破城乡二元结构分割的体制机制。
　　长期的二元体制分割，使城和乡在公共服务供给上长期不平等，造成了城乡居民之间过大的“福利差距”。为从根本上解决这一问题，成都从城乡“规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制”等方面入手，率先建立城乡一体的公共服务均衡配置体制。
　　由于自然条件和历史传统，成都地区农民居住相对分散，基础设施和公共服务“下乡”成本高昂，资金利用效率低下。为解决这一难题，全市通过合理规划，实施乡镇区划调整，撤并了30%的乡镇、47%的行政村，引导农民相对集中居住，在此基础上推动交通、供水供电供气、信息网络等基础设施城乡联网，配套实施了410所农村中小学、223个乡镇卫生院、2396个村卫生站的标准化建设，基本实现了城乡教育、卫生服务一体化。
　　与此同时，成都市着眼于从根本上打破行政管理体制上的城乡界限，成都探索实施了城乡贯通的“大部制”改革，对市政公用、交通、财政等30多个部门，实行“大部制”改革；公共政策、公共财政、公共设施全面向农村覆盖。比如，市房管局在职能调整后变更为市城乡房产管理局，既负责城市房产管理，也负责农房管理，实现了城乡房屋同证同权统一管理。
　　建立城乡一体的社会保障体系，是公共服务体制改革最为艰难的环节。在2003年以来全市农村逐步普及新型农村合作医疗和农民养老保险的基础上，2008年，成都颁布实施《城乡居民基本医疗保险暂行办法》，实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年，颁布实施《成都市城乡居民养老保险试行办法》，建立城乡一体的居民养老保险制度，实现了城乡社会保障制度全面并轨。同时，成都将农村劳动者按常住地纳入城乡一体的就业服务体系，并建立起覆盖城乡困难群体的就业援助体系，实现了城乡劳动力市场的统一。2011年4月1日，成都市行政区域内在职劳动者基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等5大社会保险将实现城乡同等待遇，全面消除了城乡居民养老保险制度“碎片化”现象。社会保障学家、中国人民大学教授郑功成认为这一改革成果“具有示范意义和在全国推广的重大价值”。

　　还权赋能扎实推进农村产权制度改革

　　统筹城乡改革发展，重点在农村，难点在农村，基础也在农村。
　　市场体制的二元分割，加之大量农村富余人口必须向城镇和二三产业转移的新形势下，由于财产权利的不清晰不完整，农民尽管拥有土地、房屋等大量资产，却难以转化为发展的资本，常常处于用不好也放不下的尴尬境地。
　　“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化发展的新格局。”这是成都上下一致的共识。要从根本上解决好“三农”问题，必须让农民享有与城市居民同等的发展权利和发展机会。
　　为解决这一关键性难题，成都市委2008年初出台《关于加强耕地保护进一步改善完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，启动以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，目标是建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。
　　都江堰市柳街镇鹤鸣村作为全市农村产权制度改革首个试点村，率先开始为农村土地、房屋确权颁证。一开始，各级干部疑虑重重：这项工作事关每家每户的切身利益，直接触及农村土地上长久以来因缺乏合理产权安排而积累的各类矛盾。能不能顺利推进？最初的疑虑很快被打消。
　　鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。而面对确权需要统计的大量数据(90多个类别，户均200余项)和复杂的实地勘测工作，干部和村民们一起想出了一个简便易行的办法：将每户土地挨次排列绘制在一起，入户调查时带着图现场测量核准，就在图上直接标明土地面积、类型、权属等基本情况，出现矛盾，则由议事会协调解决，达成一致后，再由农户签名捺指印确认，从而形成了一张一目了然又清晰准确的“鱼鳞图”。用这个办法，不但工作量大幅减少，绝大多数长年积累在土地上的矛盾也都得到了妥善解决。
　　村民议事和“鱼鳞图”这两项创造，彰显了农民的智慧和能力：只要农民有积极性，不管看起来多么复杂的问题，都能由他们自主解决好。村民议事机制很快在全市得到推广，成为成都农村新型基层治理机制建设的有机组成部分；“鱼鳞图”经过完善和提升，也成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段，并为实现城乡群众财产状况的信息化管理奠定了重要基础。
　　两年多来，成都坚持在农村产权制度改革中确“实”权、颁“铁”证，严格要求确权以实测面积为基础，切实做到实测与台账、权证、耕地保护合同记载及耕保基金发放面积“五个一致”，系统厘清土地、房屋财产关系。经过大量艰苦细致的工作，目前，全市2661个村，35857个组集体经济组织、212万户农户、485万宗农民承包地、宅基地、房屋等农村产权的确权、登记、颁证工作已基本完成。这也意味着成都历史上第一次全面、真实地摸清了农村的“家底”。
　　长期研究“三农”问题的社会学家陆学艺由衷地感慨：“成都做了一件了不起的事情”。
　　确权颁证过程中，新的探索也在萌动。以双流县兴隆镇瓦窑村为代表的一批村组，在村民充分自主协商的基础上，率先进行了土地承包经营权和宅基地使用权“长久不变”的探索，为进一步稳定农村经济社会关系、深化农村改革发展积累了经验。
　　在5?12灾后重建中，农村产权制度改革的成果在此时发挥出重要的作用。依据国家灾后重建政策，都江堰等地的受灾农户拿出建房节约的部分宅基地的使用权引入社会资金实施联建，不但为自家住房重建筹集了资金，也为长远发展和持续增收奠定了基础。灾区不具备联建条件的很多地方，在确权颁证基础上，利用土地综合整治政策，引导农户按规划集中建房居住，通过将节余的集体建设用地挂钩使用筹集了大量急需资金，大大加快了重建步伐。
　　农村产权制度改革的深入推进，唤醒了大量“沉睡”的农村资产，广大农村焕发出蓬勃生机。从成都的实践中不难看出，按照十七届三中全会《决定》精神，落实好农民的财产权利，不但为实现生产要素在城乡之间自由流动奠定了基础，有利于将扩大内需、转变发展方式落到实处，更重要的是，农民从此能够充分借助自身的力量实现生产生活方式的根本转变。
　　农村产权制度改革中的大量复杂问题如何处理？村级公共服务改革中的每年20万元怎么花？成都以此为契机和突破口，深化基层民主政治建设，按照“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益”的原则，采取“有钱办事”与“民主议事”有机结合的方式，探索构建新型村级治理机制，由群众民主决定基层事务。
　　按照“三分离、两完善、一改进”的思路(村级决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离和完善农村公共服务体系、完善集体经济组织运行机制，改进农村党组织领导方式)。从2008年开始，在所有村和涉农社区由农民直选成立“议事会”，构建起了党组织领导、议事会决策、村委会执行、其它经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。村级公共服务和社会管理20万元/年的专项资金使用完全由村民民主议定、民主决策、民主监督。
　　“代民做主”向“群众自主”的转变，使基层大量深层次矛盾、历史遗留问题得以妥善解决，有效调动了群众改革积极性，推动了改革，强化了基层政权。