预算审批是各级人大的权力和职责,要使这种权力在实际过程中真正发挥作用不仅需要在法律上确定审批权的归属，而且还需要各种具体的法律保障。例如，获得预算信息权力，人力、物力和审查时间的保证，明确审批的范围等等。这些因素都会对人大的预算审批权产生影响，本提案近就人大预算审批的权力范围提出对《预算法》的修改意见和建议。
　　预算审批是对公共资金的使用额度和用途做出法律上的规定，审批权大小取决于审批的范围和具体性程度，取决于法律规定的报送审批的预算编制要求。最为有限的审批仅针对预算收支总额，政府年度收支总额需立法部门批准，而将这一总额用于什么用途则由政府行政部门决定。审批权通常会涉及到资金使用用途，权力的大小体现在对用途审批的具体性程度上。
　　现行《预算法》对于行政部门送报人大审批的预算草案没有提出明确的编制标准，从而使得立法部门的审查范围变得模糊不清，而实际结果是，人大的审批仅限于收支总额和笼统的大分类数额，人大对这些资金具体使用实际上已经失去审批权。
　　对于这个问题，由全国人大预算工委和财政部负责起草的《预算法》修改稿新增了如下条款：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。虽然与现行《预算法》相比，《修改稿》做了一些改进，但仍存在以下问题：
　　首先，《修改稿》没有明确条款中所说的“款”和“项”究竟是何种分类。我国的预算支出科目分为功能分类和经济分类两种。是按经济分类编制到“款”、“项”（目前我国这一分类最多到“款”）？还是按功能分类编制到“款”、“项”？还是两种分类都要编制的“款”、“项”？条款中没有明确。
　　其次，《修改稿》规定“编列到项”的只是“重点支出”，这意味着大部分支出只需编制到“款”。什么是“重点支出”呢？条文中没有规定，因此不具有法律约束性，是否是重点就只能由政府行政部门来决定了，人大的审批的实际范围取决于政府行政部门。
　　最为关键的是编制到“款”和“项”是否能保证人大进行有效的审批。以教育支出这个“类”为例，下设教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育等十四个“款”。在“款”这个层面上，审批者只能了解教育支出的框架性信息。对于“教育管理事务”所展示的一个金额，人大是否能判断这个支出是否合理？显然不能，需要看“教育管理事务”支出的具体情况。编制到“款”意味着行政部门提交审批的预算草案只提供“教育管理事务”的总数，更具体的信息不予提供，同时也意味着人大的权力只到决定这个总数为限，这个总数的具体使用不属于人大审批的权限范围。如果编制到“项”，以教育支出“类”中的教育管理事务这一“款”为例，下设行政运行、一般行政管理事务、机关服务、其他教育管理事务支出四个项级科目。教育管理事务支出是否得当，仅凭这四个笼统数字显然还是无法做出审慎的判断，必须审查每一“项”所包含的具体内容，而编制到“项”则意味着人大无权这样做。
　　这就是说，《修改稿》规定的“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”不能保证人大有效地行使预算审批权，而且还用法律的形式限制了人大的审批权。根据这一规定，人大不仅不可能在预算审查过程中将各种不必要、不合理的支出，例如政绩工程、形象工程和奢侈浪费的“三公消费”识别出来，而且也无权削减或者取消这类支出。
　　为了保证人大的审批权有效行使，我建议《预算法》的相关条款应做如下规定：各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到目，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列并编报项目预算。
　　注：《修改稿》引文均摘自有关部门2010年3月15日印发的文本。