国家发改委、环境保护部等多位参与“十二五”规划的专家，日前向《经济参考报》独家证实，因“十二五”期间节能减排余地更小，攻坚更难，节能减排指标将分别低于“十一五”设定值。
发展优先 产能蠢动 指标助力
“‘十二五’减排除了要‘压缩存量’，还要‘消化增量’，由于经济总量和城市人口基数的急剧上升，“十二五”污染物新增量的减排任务将更加艰巨。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南接受《经济参考报》专访时表示。
在污染物减排方面，王金南指出，“十一五”期间的二氧化硫、化学需氧量减排指标，以及“十二五”期间新增的氨氮、氮氧化物指标，均为总量控制指标，其“十二五”减排值，将低于“十一五”的降低10%。
而在节能降耗方面，“‘十二五’的碳减排指标的百分比，比“十一五”的GDP能源强度降低20%的目标，可能要低一些，仍以可持续发展和人民生活水平的提高为准则，但具体是10%、15%或者其他目标，仍未确定。”国家发改委能源研究所副所长李俊峰向《经济参考报》透露。
李俊峰分析，中央经济工作会议以“保增长，调结构，缓通胀”为目标，“保增长”仍列首位，发展仍为第一要务，再结合“十一五”期间地方政府在节能减排落实上遇到的重重困难，因而“十二五”规划不可能“为了节能减排而节能减排”。
在“排放大户”的工业方面，12月25日，工信部原部长李毅中在全国工业和信息化会议上指出，单位工业增加值能耗和二氧化碳排放量各降低4%，单位工业增加值用水量下降5%，工业固体废物综合利用率提高2.2个百分点。这是工信部第一次发布“十二五”工业减排指标。
地方指标分配不再“一刀切”
“‘十一五’期间，对于其中一些环境容量大、本来很少‘两高’产业的地区，如西藏等地，‘十一五’期间在减排指标上另设数值，‘十二五’也不排除这种情况。”一位国家发改委专家透露。但该专家坦承，该政策不可能清晰化，否则极易导致各地跟风，向中央讨价还价，进一步加大节能减排难度。
“海南省经济总量低，当时节能的目标只分配了12%；有些西部地区分配了15%；有些资源性的大省潜力比较大，我们确定为20%，最大的达到22%。总的来说，‘十一五’指标分配还是有些问题。”9月29日，国家发改委副主任解振华在应对气候变化的天津会议新闻发布会上承诺，“十二五”期间，将根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力，进一步完善能源强度指标。
而在减排指标方面，根据惯例，全国主要污染物排放总量控制的“十二五”规划，需要国务院批准后实施，权威人士称，“或将于2011年上半年颁布”。各省区则需要等国家下达减排指标后，再行制定地方的减排规划或实施方案。
多位能源、环保领域的部委专家进一步呼吁，对于西部地区的污染减排，国家可以预留部分排放指标重点支持国家大型开发建设项目；对于那些水环境容量较大的地区，在分配排放指标时适当给予照顾；对于东部地区大部分是集中开发和优化开发区域，必须限制污染物排放量，大幅度地削减污染排放和改善环境质量，真正用污染减排来优化经济增长。
“对于西部一些地区环境容量相对较大，如西藏、青海、内蒙古等，单位面积的已有的污染负荷量相对较小；同样的排放量，西部地区比东部地区有更强的承受能力，因此在减排指标制定上会相对宽松。”李俊峰解释道。
地方不允许“特区”“豁免权”
国家发改委副主任杜鹰12月13日表示，“十二五”将坚持把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优势位置，全面振兴东北地区等老工业基地，研究制定符合中部地区特点的新的政策措施，积极支持东部地区率先发展。在“十二五”的区域发展版图上，中西部地区、老工业区显然更希望节能减排为发展“保驾护航”，而非捆缚发展的手脚。
“‘十二五’期间，节能减排仍将是基本国策，不存在减排指标空白的‘特区’，不存在不授予减排指标的‘豁免权’。”
国家发改委能源研究所副所长李俊峰向《经济参考报》表示。但他同时称，对于一些特别困难的地区或企业，在落实同等强度的减排指标时，给予财政、税收等支持；或者在最终政绩考核时适当考虑当地情况。
没了“特区”和“豁免权”，地方产业规划的苗头更不乐观。一位要求匿名的环保部司局级巡视员向《经济参考报》透露，尽管环保部力推“工程性减排”向“结构性减排”减排转变，但据其初步了解，海西、北部湾、环渤海、成渝、晋陕蒙等五大经济区的“十二五”初步规划中，主导产业钢铁、石化、采掘、装备制造仍占GDP很大比重，“上述地区尚未逾越基础原材料，能源重化工阶段”。
如果说上述地区为了给节能减排“拨备计提”，尚有厚实的经济底子，或者巨大的发展空间，那么中西部的“老少边穷”地区在节能减排问题上，财税、金融等发挥余地将更拮据。
一位不愿具名的部委能源专家透露，“十一五”期间，中央希望全国碳减排指标达到10%，分解到地方的平均减排值就要大于10%，以防“地方掉队”拖累整体进度。该专家担忧，“十二五”期间，中央政府面临国际压力、地方政府面临中央压力，节能减排指标或再次层层加码，“比如到了省一级，减排值变成15%，到了市县就变成16%、17%，甚至20%”。
对此，王金南建议，应改污染物减排指标的层层分解，为在特定行业和区域实施排放总量控制，最好“十二五”初期就制定出每一年的年度减排指标分配方案，特别是要将其分配到重点排放源上，从而利用排放交易市场机制促进企业积极减排，降低污染减排的社会总成本。
基数年与“游说”“寻租”
当商界、学界和环保界围绕“十二五”节能减排百分比议声鼎沸时，某国家部委的节能减排基数年确定，居然一度出现“罗生门”。
根据该部委公开的会议发言实录，一位正部级官员曾表示，“十二五”节能减排的指标以2005年为基数。但随后多家中央媒体的通稿，则改口为“以2010年为基数”。减排额度之于基数年，犹如列车之于铁轨，或列车之于另一辆列车。
事实上，在节能问题上，对单位GDP能耗折算成标准煤的消耗吨数，控制的是增量，而非总量；在减排问题上，二氧化硫、化学需氧量、氨氮、氮氧化物等污染物指标，则实行总量控制。因而，前者以2005年为基数年的实施力度需更大，后者则以2010年为基数年的实施力度需更大。
我国“十一五”才开始真正意义上的污染减排，当时的环保总局提出“淡化基数、算清增量、核定减量”的原则，节能减排的参照物——基数年一直模糊不清，直到环保部开展全国污染源普查，才较准确地核算出了2007年的主要污染物排放量。
“污染减排必将是一场环保持久战，至少要持续到‘十四五’甚至2030年，因此要维持一个相对不变的排放基数水平年，否则会出现‘鞭打快牛’的不公平现象，并造成地方在制定每一个五年减排方案时，与上一级政府都围绕排放基数进行‘游说’或‘寻租’”。王金南建议，以2007年为起点，折算出2015年相对于2010年的减排目标。