10月9日至21日，国家发改委正式就《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征求意见。这意味着，呼吁多年的居民阶梯电价终于被纳入到政策视野。
接受《经济参考报》记者采访的专家表示，不管居民阶梯电价最终采用何种方案，最重要的是建立了一个兼顾公平与效率的机制，且以后可以进一步加以完善，比如推行峰谷分时电价，然后再逐步促使电价上升到一个正常合理的水平。
进程 阶梯电价最快明年实施
所谓居民阶梯电价，是指将现行单一形式的居民电价，改为按照电力消费量分段定价，居民用电越多，支付的电价水平呈阶梯状逐级递增的一种电价定价机制。
《征求意见稿》提出，居民阶梯电价将划分三个档次，电价实行分档累进递增。第一档电量按满足居民基本用电需求确定，电价维持较低价格水平；第二档电量反映正常合理用电需求，电价逐步调整到弥补电力企业合理成本加合理收益的水平；第三档电量，体现较高生活质量用电需求，电价反映资源稀缺状况和环境损害成本。
按照《征求意见稿》要求，居民阶梯电价的电量分档标准，以省(区、市)为单位，按照覆盖一定居民用电户的比率确定。为此，国家发改委就电量档次划分提供了以下两个选择方案。
方案一：第一档，每户家庭每月用电量110千瓦时以下，维持现有电价，今后三年不变；第二档，月用量110千瓦时至210千瓦时，超出部分每千瓦时上涨5分钱；第三档，月用电量超过210千瓦时，超出部分每千瓦时涨2毛钱。
方案二：第一档，每月用电量低于140千瓦时的，每千瓦时涨1分钱；第二档，每月用电量140千瓦时至270千瓦时的，超出部分每千瓦时涨5分钱；第三档，月用量超过270千瓦时的，每千瓦时涨2毛钱。
“如果有比这两个还要好的方案，我们也会采纳。以上两个方案提供的都是全国平均数，因此地方上的方案由于经济发展水平不同会有所差异，进度也会不一样。”国家发改委价格司司长曹长庆说。
曹长庆称，这次公开征求社会意见后，发改委将及时收集、汇总各方面意见，并将意见的汇总结果向社会公布。根据各方面的意见，进一步修改完善方案，指导各省开展工作。具体到各省(区、市)的阶梯电价方案，将由各省级价格主管部门组织听证后实施。
《经济参考报》记者获悉，国家发改委最快有望在今年年底形成《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》，而由于必须举行价格听证会，居民阶梯电价在地方上的真正实施可能要等到明年初。
目前，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及、伊朗、菲律宾以及我国的香港和台湾地区均对居民用电执行阶梯电价。而我国浙江、福建、四川等省份也早已经开始试行阶梯电价政策，其中浙江、福建分三档，四川分四档。
目标 以阶梯电价促节能减排
“实行居民阶梯电价后，70%至80%的居民包括低收入和生活困难家庭的电费支出是保持基本稳定的。”曹长庆透露，如家庭月用电量为300度，按方案一，每月电费支出增加23元钱。按方案二，每月电费支出增加13.9元钱。
发改委提供的数据表明，2009年全国户均用电情况为，110度可满足70%家庭用电需要；140度可满足80%家庭用电需要；210度可满足90%家庭用电需要；270度可满足95%家庭用电需要。
对此，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强也认为，推行居民阶梯电价最大的意义在于解决公平和效率问题，使用电少的居民少负担，用电多的居民多负担。
近年来，中国能源供应紧缺、环境压力加大等矛盾逐步凸显，煤炭等一次能源价格持续攀升，电力价格也随之上涨，但居民电价的调整幅度和频率均低于其他行业用电。在国外，居民电价一般是工业电价的1.5倍至2倍，而中国的居民电价却低于工业电价，一直由后者补贴。
中国对居民电价采取低价政策的后果是，用电量越多的用户，享受的补贴越多；用电量越少的用户，享受的补贴越少，这既没有体现公平负担的原则，也不能合理体现电能资源价值，不利于资源节约和环境保护。
实行居民阶梯电价，不仅有利于建立合理的电价机制，改善电价结构，而且也有利于促进节能减排。曹长庆说，实行居民阶梯电价可以充分发挥价格杠杆的作用，引导用户特别是用电量多的居民用户调整用电行为，促进合理、节约用电。
林伯强告诉《经济参考报》记者，居民阶梯电价机制建立以后，这个机制就是动态的了，也就是说用电量等相关参数今后是可以调整的。具体多久调整一次，调整的幅度是多少，决策层可以进一步研究。
发改委对此也表示，按照目前方案，我国第一档电量水平与周边国家和地区基本接近，比发达国家低一些，但今后随着我国居民用电量的不断增加，也可考虑对第一档电量作适当调整。
“实行居民阶梯电价后，电价机制可以更进一步，比如说引入峰谷分时电价，即峰谷时贵，低谷时便宜，这在技术上一点问题都没有，无非就是观念的问题。”林伯强说。
《征求意见稿》提出，鼓励居民用电实行峰谷分时电价。各地在推行居民阶梯电价的基础上，可同时制定居民用电峰谷分时电价办法。不过，是否执行峰谷分时电价，由居民自行选择。
顽症 电价真正走向市场化还很难
居民电价由于涉及百姓生活，且关系到通胀的问题，所以历来是电价改革中不太愿意触及的一块，此次政府引入居民阶梯电价可以说是一个很大的进步。
近几年的电价调整经历表明，政府要么只上调上网电价而不上调销售电价，要么只上调销售电价中的工业用电，居民电价一直未能调整，这造成了近几年我国销售电价，尤其是居民电价整体调整幅度较低。
发改委提供的数据显示，由于能源价格持续上涨，欧洲各国2003年至2009年间，工业电价年均上涨约10.47%，居民电价年均上涨约8.05%。相比之下，我国销售电价整体水平仍然较低。自2004年以来，我国销售电价共调整6次，累计每千瓦时上调13.43分，年均上涨约4%。
“政府目前不愿意大幅度提高电价，但居民电价交叉补贴的问题又必须解决，所以实施阶梯电价就成为了一个突破口，因为相对而言它是操作起来比较简单的，也是比较容易被老百姓接受的。”林伯强说。
林伯强认为，从长期看，随着资源成本和环境成本的上升，电力价格的上涨不可避免。电力改革必须一步步地向前推进，在即将来临的“十二五”期间，政府在推进电价改革方面应该有更大的作为。
自2003年7月国务院出台《电价改革方案》以来，政府对电价实施了一系列的调整措施，但是对于电价市场化的推动作用并不明显，电价改革鲜有大的动作。
“‘十二五’期间，政府肯定会推进电价改革，但一定是稳步推进的思路，电价真正走向市场化还很难，无非就是选择一些边边角角来开刀。”林伯强说。
林伯强称，现在还看不到政府会大力推进电力体制改革的迹象，电力行业被大型国企垄断的局面将长期存在，也就是说，在电力垄断难以破除的情况下，价格将成为未来电力改革的重要突破口。
例如，由于我国大部分电厂是火力发电，所以煤电联动的问题必须得到解决；电价结构也必须得到优化，简化为工业、商业和居民用电三类，以便于管理；大用户直供试点必须大力推进，甚至大面积铺开；合理的输配电价格也必须确立等等。
“上面的任何一项都是正确的步骤，做好了就可以积少成多，等条件具备了，再逐步促使国内电价上升到正常合理的水平，这是目前中国推进电价改革的最优路径。”林伯强说。