文化中心项目这样的工程采购已成为烟台市政府采购的“重头戏”。资料照片

    烟台市政府采购遵循市场规律要求，坚持“大采购”理念，通过拓展政府采购领域，拉长政府采购链条，强化采购全程监管，建立健全制度体系，在十多年的实践中逐步建立起一整套独具烟台特色的政府采购运行模式，取得了很好的经济效益和社会效益，去年采购金额达到60亿元，对财政性资金发挥了有效的监督作用。
　　专家指出，烟台将政府采购置于“四位一体”财政支出管理中进行综合布局，从而形成“大采购”理念下的运行模式，充分体现了政府采购改革的本意，应该成为地市级及地市以下政府采购效仿的样本。

　　突出采购立项前的需求论证

　　不少采购单位每年的总结中都会提到“今年节约多少采购资金”，将节约资金固定在采购过程中。
　　烟台市财政局局长、烟台市政府采购管理办公室主任叶文君却不这样认为。他说，采购立项前的需求论证是节约财政性资金的关键环节。
　　叶文君认为，由于政府采购资金为社会公共资金，采购人在提供社会公共服务方面，往往过多地考虑其需求的重要性，或者满足其自身的“工作方便”，在提出使用采购需求时，经常会出现“贪大求洋”、功能“更多更好”的问题，而对政府采购资金怎样节约使用则考虑较少，由此常常导致“物非所需”，出现采购过剩、多余和不必要。这些情况虽然多发生在采购实施过程之前，但却对采购科学与否起着关键性的作用。
　　正是基于这个观点，烟台市在设计政府采购体系之初，将政府采购的前期管理放在突出位置，通过搭建技术论证平台，用专家论证意见作为评审采购人需求合理的惟一标准。对于采购规模较大、技术较复杂的项目，烟台市政府采购管理办公室(以下简称采购办)组织财政部门各相关科室、采购人代表、有关专家对采购人拟实施采购方案的合理性进行综合分析和全面科学论证，并将结果作为业务科室项目预算的重要依据。
　　据烟台市政府采购管理办公室副主任任信美介绍，具体论证内容包括：重点审核项目方案是否完整，有无漏项；规模和档次是否合理，有无脱离实际的超标准需求；功能是否合理，能否满足工作需要；设计方案是否经济，能否在部门间实现资源共享；项目概算有无突破预算，突破预算的原因何在，应如何改进等。
　　叶文君说：“政府采购绝不是简单的买东西，它与各项财政改革必须协同推进，应该将其置于以部门预算为基础、投资评审为支撑、政府采购为手段、国库集中支付为保障的‘四位一体‘财政支出管理模式中”，这样才能实现财政性资金使用与监管的有机统一。

　　招标确定集中采购代理机构

　　烟台模式的最大特点是，烟台市的“采管分离”表现在政府采购管理办公室突出了作为政府采购监督管理部门的地位和职责，而在政府采购具体执行操作上实行中介职业代理制。
　　任信美告诉记者，烟台市没有单独设立集中采购中心，而是每隔二至三年，公开招标社会中介机构，代为履行政府采购中心职能。据悉，已有7家具有政府采购双甲资质的代理机构成为烟台市集中采购代理机构。而1999年成立的烟台市政府采购办作为烟台市财政局的下属正处级事业单位，负责全面监督管理政府采购工作，其主要职能是：制订烟台市政府采购的各类实施办法及细则，负责编制市级政府采购目录草案，审核政府采购计划，审批政府采购方式，负责对政府采购的全过程实施监督管理，监督政府采购合同执行及政府采购资金的拨付，规范政府采购当事人行为等。这个定编27人的机构，设有综合科、管理科、监督科和支付科四个科室。
　　叶文君认为，当年烟台政府采购的最大突破点就在此，后来发生的很多事情也证明了这种尝试是成功的。
　　据他介绍，在我国大部分地级市及地市以下，政府采购管理机构一般设置为财政部门下的二级科室，而采购执行机构基本上都是设为公共事业法人，即政府采购中心。由于我国的特殊国情，政府集中采购机构也一般参照行政级别定位。而这种行政级别定位，各地情况又有很大不同，有的为“科级”采购中心，有的为“副处级”单位，而有的则为“正处级”单位，即在参照性的行政级别方面，与财政局同级。
　　“由于都是政府单位，且存在级别高低之分，在运行中通常出现管理权限和问题处理方面的意见分歧。”叶文君说，更重要的是，政府集中采购机构希望将更多的政府采购项目纳入集中采购范围。而按《政府采购法》的规定，只有纳入集中采购目录的货物、工程和服务等，才需要由集中采购机构采购。不过，决定是否纳入集中采购目录，权限在政府采购管理机构。由此，管理机构与执行机构在这方面的分歧通常在所难免。烟台市选择社会集中采购代理机构，在规定的地点、按照规定的代理费用委托实施采购工作，解决了两个不同“政府公共部门”之间的协调问题，为政府采购通畅运行创造了条件。
　　目前，不少政府官员因招投标、政府采购纷纷下马，叶文君认为烟台“采管分离”模式避免了滋生腐败现象，避免了一家集中采构机构所形成的垄断局面和强势地位。
　　“过去，一些代理商常常打电话想影响评标结果，后来发现我们政府采购办没有参与具体招投标的工作，现在这种托关系的电话几乎没有了。”任信美说，采购办一旦发现招标代理机构有违规行为，立即查处并取消其代理资格，树立了政府机关在供应商中的良好形象。
　　中介代理费用是政府采购中的敏感话题。目前，我国也有一些地区实行政府采购委托社会机构采购的做法，采购代理费用主要根据采购标的额大小按比例确定，在这种情况下，必然出现一些严重的问题。如采购中介代理机构为了揽“生意”，就可能向采购人或采购监管机构“公关”，以此获得更多的代理机会等等。在这种机制的运作下，采购代理机构必然会在与采购人、采购管理机构在“公关”上展开竞争，而不一定在提供优良服务上展开竞争，形成一种走向不当竞争的误导机制。
　　任信美说，为了避免这些情况，烟台市按照市场定价原则，根据代理机构实际完成的工作量，由财政定期直接支付给集中采购代理机构相应的代理费用，平均一个项目一万元左右。“代理费用相对固定，财政统一支付，不仅有效防止了代理机构追求经济效益迎合采购人之举，而且每年可节约近2/3的中标服务费。”同时，烟台实行的每个采购项目抽签决定代理机构的做法，也使代理机构为获得代理机会而“公关”采购人和采购管理机构的举动成为多余。

　　八成以上份额来自工程采购

　　“这条路是政府采购的，你瞧对面的文化中心也是政府采购的。”烟台市政府采购管理办公室综合科工作人员指给记者看。据悉，工程采购目前已成为烟台市政府采购的“重头戏”，采购额占采购总额80%以上。
　　目前在我国大部分地区，政府工程采购没有纳入政府采购管理范围。工程采购虽然也是按照《招标投标法》规定的程序进行，但较多都是各工程采购人的行政主管部门如建设局、水利局等自行管理，或者说由各行政主管部门委托中介采购机构实施，同时由各对应的行政主管自行管理。这形成了典型的“同体内部管理监督”、“自说自话”、“自己管自己”、“管理靠自觉”的管理模式。
　　叶文君认为，政府采购是一个“大采购”的概念，政府工程采购是政府财政支出的重要组成部分，因此，他们将政府工程采购纳入管理监督范围之内，并根据政府工程采购的特殊性和管理复杂性制订了一套管理方式。
　　“采购办将工程采购纳入监管，一开始有些担忧，怕别人认为我们去争权力，但是通过积极沟通与协调，现在部门间相互配合、相互支持，形成了和谐顺畅的采购机制。”任信美介绍说，烟台市政府投资工程建设项目的招投标环节，仍在建设部门工程交易大厅内进行，由采购办和招标办实行双重监管。
　　她说，在不改变现行工程招标管理模式的前提下，在建设部门与财政部门之间，做好角色分工和定位。按照角色分工定位，建设部门突出在招投标环节、对施工单位资质及工程质量方面发挥监督作用，而财政部门则对工程项目从采购资金、采购过程到合同履行全方位、全过程监督管理。由于职责分工明确、监督管理到位，烟台市政府采购顺利介入工程领域，市级所有工程项目的施工、安装、设备、材料及监理等全部按程序实行政府采购。

　　地市级政府采购模式的样本

　　2008年，山东省财政厅开始在全省范围内推广烟台模式。山东省财政厅副厅长阮凤英指出，烟台特色的政府采购模式在实践中取得了很好的效果，在全省发挥了很好的示范作用，下一步要尽快推广。据悉，目前山东大部分地市都成功地复制了烟台模式。
　　中央财经大学设立专项课题也对烟台模式进行理论研究，中央财经大学教授徐焕东指出，烟台特色的政府采购运行模式应该成为地市级及地市以下政府采购机构效仿的样本。
　　据悉，目前，各地市级政府采购都进行了各种各样的模式设计和实践。有的地方地市级政府集中采购机构设置为相当于正处或副处级单位；有的地方实行政府采购管理监督机构与集中采购机构平行级别的模式；也有些地方不设置集中采购机构，而是完全由采购人或监督管理部门自主选择社会中介采购机构；也有的地方设立两个或两个以上的集中采购机构，实行机构之间的适当竞争等等。
　　“但是，在地市级及地市级以下的政府采购中，政府采购监督管理机构与政府集中采购机构之间，权利、责任、义务划分不明确，二者之间工作不够协调的问题较为普遍，导致工作中有时出现一些相互矛盾、相互推诿和扯皮的现象，影响了政府采购的质量和效率。”徐焕东说，烟台模式解决了这一问题。
　　其次，地市级政府中，财政部门主管预算资金，其地位决定了更能有效地监管财政性资金的走向。徐焕东说，我国各地政府的货物、服务纳入政府集中采购的范围差别很大。有些地区政府采购纳入集中管理的范围很窄。比如南方某一省会城市，政府设立的集中采购中心编制17人，2007年全年可供其实行集中采购的金额仅1900万元。“烟台市一开始就有大采购的理念，货物、服务、工程全纳入政府采购范围，形成了比较鲜明的烟台特色。”他说。