2009年12月上旬召开的中央经济工作会议，首次提出了：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”；2010年中共中央一号文件也就进城农民工在城镇落户、安居提出了“加快”、“促使”、“鼓励”和“统筹研究”等指导性意见；温家宝总理在今年3月6日所作的《政府工作报告》中也再次强调：“我们要让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民。”
    笔者根据沿海经济较发达地区现状进行深入研究后认为，推进城镇化，让大批进入城镇就业的农民工在就业地城镇落户长居，在政策层面亟需解决三大问题：必须让进入城镇的农民工买得起城镇的住房；必须为吸纳外来民工较多的城镇提供较多的用地指标；必须有条件地实施耕地转建设用地跨省域占补平衡。

    一、农民进城镇落户的难点在于：城镇房价太高和用地指标紧缺

    （一）进城农民工的大多数买不起城镇的商品住房
    目前，众多城镇的就业岗位大幅度增加，年轻力壮的农民进城镇打工已不困难；但进城农民工要在城镇落户长居，却碰到一个难题：买不起城镇的商品住房。
    例如，在第二三产业较发达、现吸纳了46.8万名外来人口的浙江省余姚市（县级市），以农民工为主体的民营企业一线员工的月均收入（包括各种加班补贴）约1600元，市区城郊结合部商品住房均价已超过每平方米8500元，这样，如果一个年轻农民工年积蓄约1.2万元，在城镇购买一套60平方米的商品住房，如果全凭自己的积蓄购买，需要40余年；即使按夫妻双职工和贷款购房计，也要勒紧裤带还债20多年。
    由于城镇的房价与当地职工的工资水平密切关联，即工资水平较高地区的房价较高，房价较低城镇的工资水平也较低，因此，从余姚市区外来农民工买不起余姚市区商品住房的抽样分析中可以得出这么一个结论：进城农民工要在实现就业的城镇购买商品住房，十分困难！

    （二）促使进城农民工落户城镇，需让农民工按最低建房成本价购房
    目前城镇住房的最低成本价有多高？根据浙江省余姚市的建材价、用地税费、人员工资匡算，耕地转国有行政划拨用地建造多层公寓式住宅小区，其住房（包括小区内各种配套）的最低成本价约1720元/平方米。像广州市那样征地补偿费最高、土地级差地租较高的大城市，在耕地转国有行政划拨建设用地上建造小高层且下设地下停车位的住宅小区，估计每平方米的建房成本价也不会超过2200元。
    依据耕地转国有行政划拨用地上住房的最低成本价分析，我们可作出如下推论：假设向具备一定条件的进城农民工销售的“农民工经济适用房”的用地为耕地转国有行政划拨用地，一个年轻农民工在城镇打工每年的资金积余是1.2万元，“农民工经济适用房”每一套的建筑面积为60平方米(按一户3人和人均不低于18平方米计)、销售价为2000元/平方米，那么，一套住房的总买价只要12万元，一个年轻农民工在城镇购买一套“农民工经济适用房”大约只要10年的积蓄或还贷，一对年轻农民工夫妇只要积攒或还债五六年。
    所以，设法让进入城镇的农民工按建房最低成本价购买国有行政划拨用地的“农民工经济适用房”，将有效地破解农民工在城镇购房长居难问题，将极大地推进城镇化。

    （三）吸纳外来人口较多的城镇难以在本辖区内解决大量外来人口落户后的建房用地问题
    根据进城农民工的经济承受力，要促使进城农民工在城镇落户必须让农民工按建房最低成本价购买“农民工经济适用房”；但在城市新增建设用地严格按土地利用总规加以控制的条件下，大多数城镇没法给外来农民工腾出大量的耕地转国有行政划拨用地。之所以这么说，主要理由是：
    第一，进城农民工大量地在城镇落户，城镇需新增大量的建房用地。例如余姚市，如果让46.8万名外来人口在余姚落户，其住房面积达到现余姚城镇居民住房保障标准下限的人均18平方米，若按迁入25万户计，则余姚市需要新增耕地转国有行政划拨用地约15000亩。
    第二，凡二三产业较发达、就业容量较大的城镇，用地指标紧缺。各地在近期实施的土地利用总规修编中，都从严控制新增耕地转建设用地，从严控制农保率的减低，而且经济较发达地区的造地后备资源大多已经紧缺。
    第三，东部沿海经济较发达的城镇，难以通过提高存量建设用地利用率而为大量外来人口落户建房腾地。经济较发达地区农村农民住房质量较好、造价较高、宅基地面积较小，要经济较发达的城镇通过拆迁改建旧村庄，提高存量建设用地的利用率，来给大批外来农民工解决建房用地，不可能；或者说其建房的用地成本外来农民工没法承受。

    二、建造“农民工经济适用房”，需要跨省域调用复垦指标

    我国现行国土资源保护及使用制度，基本政策是耕地转建设用地必须占补平衡，而且占补平衡不得跨省、直辖市、自治区。要推进城镇化，要让“符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户”，需要突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制，须在更大范围内实现耕地转建设用地的占补平衡，按科学发展观统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济社会发展。

    （一）实行跨省域调用复垦指标的大致构想
    1、农民工外迁户口附带用地复垦指标。让那些已经在外地城镇实现就业的农民，在就业地城镇政府允诺有条件地为其建造“农民工经济适用房”的前提下，退出其原在农村的宅基地使用权、土地承包权，并在当地政府组织下将宅基地复垦为可种植粮食作物的耕地，然后将户籍连同复垦指标迁往就业地城镇。考虑到北方旱地与南方水田的产出率存在差异，而且主要劳动力迁移户籍到城镇后，往往将续迁其配偶、子女甚至于父母的户籍，被迁入户籍的城镇政府以后将为其全家人提供多项社会保障性补贴，因而宜规定附带复垦指标外迁者每外迁户籍1人（或1户）必须复垦宅基地300平方米以上，随户口迁往外地城镇的复垦指标宜规定每人（或每户）不少于200平方米。
    2、就业容量较大的城镇有条件地为外来农民工提供“农民工经济适用房”。对于已在城镇连续就业2年以上、学历达到初中毕业以上、年龄在45岁以下的外来农民工，城镇政府允许其在附带200平方米以上的复垦指标的前提下迁入户籍，并提供在耕地转国有行政划拨用地上建造的“农民工经济适用房”，允许其按建房最低成本价购买一套60平方米以上的住房，而且购房后允许其在住房面积不低于人均18平方米的前提下将配偶、子女甚至父母的户籍迁入其住房所在地。
    3、复垦及复垦指标的跨省域使用，由农民工户籍迁出地与接收地县（市）区国土资源局负责并对接。
    基本办法是：复垦地与复垦指标使用地在县（市）区国土局层面一一对接。农民工输出地国土部门负责接纳宅基地复垦的申请、能否复垦（复垦后能否栽种粮食作物与旱涝保收）的论证、组织实施复垦、复垦实绩验收、复垦指标登记上报及外拨；复垦指标使用地国土部门负责外来复垦指标的接收、外来复垦指标的安排、“农民工经济适用房”用地指标的核拨及建房地块征用，并对外来复垦指标按4.5万元/亩的价格给调出地支付造地费。在县（市）区国土局一一对接中，经过两地省级国土厅和国土部的中转，并受国土部的监管。考虑到零星的几户难以组织建造“农民工经济适用房”，具体实施中可以通过层层宣传发动，几十或几百人（或户）的联合行动，以及通过复垦地国土部门对复垦面积的集少成多、复垦指标使用地国土部门对外来复垦指标的化整为零，来实现农民工以退出原在农村的宅基地使用权而换取“农民工经济适用房”的购买资格。
    更创新的办法是：复垦与复垦指标调用以县（市）区国土局一一对接为基础，国土部门借鉴银行业跨行、跨地域汇兑资金的办法，开发一个由国土部为复垦指标总调控中心、省级国土厅为一级分中心、地（市）级国土局为二级分中心、县（市）区级国土局为基层收调单位的全国联网的复垦指标登记接收、跨地域迁移、调用以及查询的集成调控系统，以专业化的队伍、现代信息化技术和高度的诚信、严格的监管，为各地复垦及复垦指标的调用创设便捷通道。

    （二）复垦指标跨省域调用具有较强的可操作性
    1、经济欠发达地区农村，存量建设用地复垦成本低，造地潜力大。豫、冀、鲁、皖、湘、鄂等农民工输出大省农村，农民户均宅基地面积都在300平方米以上，而其户均住房面积只100平方米左右，如果整治到像浙江省农村户均宅基地面积仅164.26平方米的水平，我国经济欠发达地区农村就能低成本地复垦出大量的耕地面积。例如，安徽省国土资源厅曾披露，目前，该省农村居民点人均综合用地190多平方米，即使按照新农村建设人均上限120平方米计算，通过土地整治，可置换的潜力大约为600万亩。
    经济欠发达地区农村户均宅基地面积较大和住房建筑面积较小、质量较差、造价较低，这对于实施整村拆迁改建和成片退宅复垦而言，是一个有利条件。实际上，外出进城农民工中好大一部分是未婚青年农民，他们一般还没有独立的住房，部分已婚且有独立住房的也许其宅基地处于村中央而难以单独复垦，但外出农民工人数较多的村，由于外出农民工按最低成本价购买城镇住房所得实惠将远大于退宅复垦的付出，因而必然会有多个家庭愿意以缩减或退出宅基地换取“农民工经济适用房”的购买资格，而且由于外调复垦指标可收取4.5万元/亩的造地费，所以，在当地基层组织的协调、推动下，外出农民工较多的村就既有村民自发要求、又有资金支撑而组织实施整村或成片的拆迁改建。通过拆迁改建，既为外出农民工完全迁居城镇创造条件，为他们提供外调的复垦指标，同时也能使未外出村民改善居住条件，并增加劳均生产资料。
    再拓展一层讲，如果复垦指标能跨省域调用，那么，拆迁旧村和退宅复垦还能大规模地实施，经济欠发达地区的农村大量地拆迁改建村庄并实施存量建设用地复垦、经济较发达的城镇以每亩10万元左右的价格出资金购买复垦指标，这一既能为欠发达地区农村赢得大量外来资金和改变落后面貌、又能为经济较发达城镇拓展用地空间的双赢两利式合作，就能广泛、深入地开展。因为东部沿海经济较发达城镇，由于用地指标紧缺而复垦指标的市场价已涨得很高。例如，目前余姚市政府收购市内复垦指标的价格已达到15万元/亩，宁波市北仑区政府收购区内复垦指标的价格已达到25万元/亩。——此为本文题外话，就简要提及。
    2、经济欠发达地区的青壮年农民已大量地跨省、市到二三产业较发达的城镇就业。据媒体报道：2009年，河南省农村外出务工的有1974万人，湖南省外出务工农民达到1209万人；2009年6月底，全国外出务工经商农民工总数约14677万人，按输出地来分，东部、中部和西部地区外出农民工比重分别为29.6%、37.6%和32.8%，按输入地分，东部地区吸纳外出农民工占外出农民工总数的66.7%，中部地区占14.7%，西部地区占18.2%。亿万农民工异地实现就业，而且输出与输入的人、地分布很不均匀，这既表明了“生产力的发展”要求“占补平衡”政策调改，也表明了复垦指标跨省域调用这一“上层建筑”的改革将与现阶段的“经济基础”相适应！
    3、让进城农民工以退出宅基地使用权跨省域置换“农民工经济适用房”购买资格，堪称为亿万农民工的热切期盼！目前，一个农民工在长三角、珠三角地区城镇打工的年收入大约有1.5万—2万元，两夫妻都进企业打工年收入就有3万—4万元，举家迁居就业地城镇后，即使家庭人口按4人计，人均年收入也有7500—10000元，大大超过近期众多媒体报道的2009年度全国“农民人均收入首次突破5000元”。进城农民工实现完全迁居城镇后，不仅年收入增加，生活条件改善，而且也有利于本人及其子女将来的发展。
    4、跨省域调用复垦指标，能确保全国耕地数量不减少、质量不降低。首先，全国各地的国土管理部门已实现国土部垂直管理，只要政策设计严密、管理制度完善，复垦造地及复垦指标的跨省域调用，各级国土管理机构一定能管实、管好。其次，近几年，国土部已同意某些地区进行农村建设用地减少与城镇建设用地增加的“双挂钩试点”，让进城农民工在退出并复垦农村宅基地的同时将复垦指标随户籍迁调到就业地城镇，实际上也是“以农村宅基地换城镇住房”的一种创新形式，只是“双挂钩试点”应用于解决进城农民工落户城镇问题的创新和拓展。再则，若设定每1人（或1户）外迁户籍必须复垦农村宅基地300平方米以上，复垦后的耕地必须可栽种粮食作物并旱涝保收才能验收合格认定为复垦指标，而且设定进城农民工购买城镇“农民工经济适用房”的前置条件是随户籍迁调低限为200平方米/人（或户）的复垦指标，这样，大批农民工迁居城镇后，全国耕地总量必将大幅度增加，18亿亩耕地的质量不至于下降。