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| 2009-03-04 作者:邓少平 来源:中国证券报 |
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自国务院出台4万亿拉动内需投资计划以来，各界对地方政府是否应该发债讨论不断。随着2月17日十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》的进行，当前地方债发行的答案基本浮出水面，只等人大会议的最后通过。
据业内专家的分析，允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”：一是当地人大要进行严格审议；二是中央政府进行严格的总量控制和审批把关；三是信用评级；四是投资者有买或者不买的选择权。如果本月底的人大会议最终通过了决议，那么，前两个条件基本可以得到落实，第三和第四条则是市场的操作安排问题，但由于此次方案是中央以国债形式代为地方发行，发行过程中是否安排信用评级，尚不得而知。我们认为，从未来规范多层次资本市场的建立、投资者利益保护、政府执政的民主化及执政能力提高等多方面来看，本次中央代发地方政府债券，有必要按规范的市场化流程操作，积极发挥信用评级在地方债发行中的作用。
首先，本次中央代发地方债与以前国债存在本质区别。由于目前我国相关监管制度还有待进一步完善，此次地方债由财政部代发，也由财政部代为办理偿还手续，但偿还资金仍来源于地方政府，中央政府只是起到“担保”的作用。“代发不代还”的方式，意味着地方政府须承担相应的偿还责任，成为债务风险的偿债主体。因此，本次中央代发地方债与此前发行的国债有本质区别，故发行方式也应采用市场化的发行方式，引入法律、会计、信用评级、承销商等金融中介，积极发挥金融中介的市场化功能和作用。
其次，投资者的知情权要求发挥信用评级的风险揭示功能。虽然中央代发地方债，中央起到了担保的作用，从信用增级的角度来看，地方债的最终级别获得了提高，但由于债务承担的主体还是在地方政府，而且如果地方政府不能按期偿还，从违约之日到中央政府代为偿还之日的损失，仍然会由投资者承担，因此投资者必须对债券的投资项目情况，风险及收益均要有所了解。同时，由于我国各地方政府大量隐性债务的事实存在，以及地区财政实力的差距较大，各地方政府的财政风险差异也较大，投资者也必然非常重视和关注债券的风险信息，而信用评级机构正好能解决政府与投资者之间的信息不对称，有利于地方债的顺利发行。
其三，信用评级可以成为地方债在银行间债券市场利率定价的依据。本次中央代发地方债，将通过招标承销机构的方式向社会发行，并将可以在银行间债券市场以及证券市场流通。由于各地区经济差别较大，财政风险不一，按风险与收益的配比原则可知，地方债发行的利率也必然不一样，同时也存在信用价差因素，即信用评级结果是地方债券利率定价的重要依据。
其四，本次中央代发地方债是培育多层次资本市场发展规范性的重要契机。长期以来，由于地方政府财政收支的透明度较差，地方政府隐性债务普遍存在，加之相关约束制度的不健全，地方债的发行始终处于难产状态。本次中央政府代发地方债券，则充分借鉴世界各国发行地方债的模式，主要采用了以日本为代表的中央集中控制额度发行的方式，有利于控制风险。但作为地方债发行方式的终极目标应该是地方能享有自行的发债权，所以未来地方政府发债将成为地方债的主体，地方政府债券也将成为多层次资本市场的重要一员。因此，当前中央代发的地方债应该并且有条件按市场化的发行方式进行，从而有利于推动未来规范化的多层次资本市场的建立。
其五，加强地方债外部监督，有利于推动地方政府行为的公开化、透明化，提高地方政府的执政能力。债券的发行引入信用评级制度，实质是让债券发行人的信用状况、募集资金使用、收益和风险等信息公开化。对于地方债而言，则是对地方政府在地方债使用上的监督市场化，这必然促使地方政府规范其行为，有效率地使用所募集资金，这也将带动政府行为的公开化、透明化，提高政府的执政能力。
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